集体土地上房屋征收时，被征收人能否主张停产停业损失的补偿

最高法案例：集体土地上房屋征收时，被征收人能否主张停产停业损失的补偿

裁判要旨

国有土地上房屋征收时明确规定了停产停业损失，集体土地上房屋征收时是否需要补偿停产停业损失没有明确规定。但《中华人民共和国物权法》第四十二条明确规定了征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。故在征收集体土地上设施农业企业时，为充分合理保护被征收人的合法权益，应参照国有土地上房屋征收规定，将停产停业损失作为直接损失予以补偿。停产停业损失的补偿数额一般应以企业前三年的平均利润为参考数据来认定，补偿六个月。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行再289号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）灵川县金满园农业科技开发有限公司。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区桂林市灵川县人民政府。

再审申请人灵川县金满园农业科技开发有限公司（以下简称金满园公司）因诉再审申请人广西壮族自治区灵川县人民政府（以下简称灵川县政府）土地征收补偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2019年4月26日作出的（2019）桂行终109号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月16日立案受理，依法组成合议庭，并于2019年11月26日作出（2019）最高法行申10790号行政裁定，提审本案。2019年12月2日，本案编立提审案号，并于2019年12月17日在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案，再审申请人金满园公司的法定代表人冯建明、委托代理人蒋俊才，再审申请人灵川县政府的委托代理人唐丽媛、宗少文到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

灵川县政府申请再审称：1.土地权利人对征地补偿有异议，应先申请行政机关裁决。本案未经案涉土地征收批准机关裁决直接提起行政诉讼，人民法院不应受理。2.原审判决对金满园公司抢栽抢种事实、铁皮石斛继代苗可以移栽而没有移栽事实、金满园公司故意造成损失扩大事实、铁皮石斛的损失与搬迁通知没有因果关系的事实均没有正确认定。3.024号价格评估报告不客观、不真实，原审以其作为计算征收补偿标准的依据，不符合法律规定，该报告中的《笔误更正》没有质证不能作为定案依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，违反程序。请求撤销一、二审判决，驳回金满园公司的诉讼请求。

本院认为，行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，双方当事人对铁皮石斛种苗损失、停产停业损失、土地租金损失、工人培训及市场开拓费用损失是否应予补偿以及补偿标准有争议。

关于铁皮石斛种苗损失的问题。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》〔国土资发（2014）127号〕第一部分第一点规定，工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地、育种育苗场所属于农业生产设施用地。金满园公司作为承租集体土地进行农业开发的企业，于2002年8月22日取得了灵川县农业局作出的《关于同意灵川县金满园农场租赁灵川镇禾家铺村社田江村民小组集体土地进行农业开发的批复》，该批复认为双方的土地承租协议符合土地使用权流转的有关政策规定；于2012年8月8日取得桂林市农业局颁发的《农作物种子经营许可证》及《主要农作物种子生产许可证》，具备铁皮石斛种苗生产经营资格。参照上述文件的规定，金满园公司属于经农业部门批准依法在集体土地上从事设施农业的企业，政府征收时，铁皮石斛作为设施农产品，应当予以补偿。原审认定铁皮石斛种苗归类于农作物范畴，属应予补偿的青苗，并依据024号评估报告，结合金满园公司亦负有一定减损义务以及市场变动情况，酌情扣减评估价格的40%，判决灵川县政府给付金满园公司铁皮石斛种苗损失9547677-9547677×40%=5728606元适用法律法规正确，认定补偿数额恰当。灵川县政府在一审中提交的书面证据《临川县人民政府征收土地预公告》，可证明2012年8月28日在《桂林日报》上刊登征地预公告，金满园公司认为其在《桂林日报》上刊登征地预公告没有证据证明的再审申请理由不成立。灵川县政府认为金满园公司有抢栽抢种事实，没有提供证据证明。铁皮石斛种苗作为一种对生长环境要求极其严苛的作物，无法在短时间内移栽，灵川县政府认为铁皮石斛种苗损失与其要求搬迁行为没有因果关系的理由不成立。024号评估报告是一审法院根据双方当事人的申请依法委托评估公司作出，已经双方当事人质证，可作为定案依据。评估公司在二审中提交的《笔误更正》不改变本案的损失评估结果，对本案的处理没有实质性影响，故024号评估报告可作为认定本案损失的依据。

关于停产停业损失的问题。依据上述法律规定，国有土地上房屋征收时明确规定了停产停业损失，集体土地上房屋征收时是否需要补偿停产停业损失没有明确规定。但《中华人民共和国物权法》第四十二条明确规定了征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。故在征收集体土地上设施农业企业时，为充分合理保护被征收人的合法权益，应参照国有土地上房屋征收规定，将停产停业损失作为直接损失予以补偿。停产停业损失的补偿数额一般应以企业前三年的平均利润为参考数据来认定，补偿六个月。由于金满园公司是首次大规模生产铁皮石斛，铁皮石斛生长周期较长，不能提供被征收前三年的利润情况，故本案中停产停业损失将参考024号评估报告的预期利润来计算。024号评估报告认定2013年6月20日盘点现场清点的654309瓶铁皮石斛种苗数量为金满园公司每年生产量，扣除污染苗5%,再扣除无效苗20%，每年可计算停产停业损失的苗木为497275瓶。024号评估报告还说明2013年6月3日至2015年初，金满园公司每瓶铁皮石斛种苗预计利润为6.03元。故金满园公司六个月的停产停业损失=停产前第一年可销售种苗数量×每瓶利润÷12月×6月=497275×6.03÷2=1499284.125元。

综上，灵川县金满园农业科技开发有限公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。灵川县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第184号行政判决；

二、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终109号行政赔偿判决；

三、广西壮族自治区灵川县政府于本判决生效之日起三十日内支付灵川县金满园农业科技开发有限公司铁皮石斛种苗补偿款5728606元、停产停业损失1499284元，以上款项共计7227890元；

四、驳回灵川县金满园农业科技开发有限公司的其他诉讼请求；

五、驳回广西壮族自治区桂林市灵川县人民政府的诉讼请求。

一审案件受理费50元，由广西壮族自治区灵川县政府负担；二审案件受理费100元，由广西壮族自治区灵川县政府负担50元、灵川县金满园农业科技开发有限公司负担50元；灵川县金满园农业科技开发有限公司支付的评估费42000元由其自身负担；广西壮族自治区灵川县政府支付的评估费69465元，由灵川县政府负担41679元，由金满园农业科技开发有限公司负担27786元。

本判决为终审判决。

审判长　　杨志华

审判员　　宋楚潇

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年二月二十六日

书记员　　唐劲松