行政机关无权直接否定宅基地转让协议的效力

最高法院判例：行政机关无权直接否定宅基地转让协议的效力——李建珍诉广西区政府行政复议案

【裁判要旨】

合同当事人对《宅基地转让协议书》的效力与应否履行发生争议的，一般应当通过提起民事诉讼或者申请仲裁机构仲裁认定，行政机关在审查过程中一般不宜对合同是否有效直接作出认定。但在《宅基地转让协议书》未经人民法院或者仲裁机构认定无效的情况下，行政机关可以推定《宅基地转让协议书》有效，并以此为前提，审查判断政府将涉案土地划拨给当事人的合法性。如政府不对《宅基地转让协议书》的效力进行推定，也可以暂时中止复议程序，限当事人在法定期限内先行通过提起民事诉讼或者申请仲裁的方式对《宅基地转让协议书》的效力进行认定。但是，如果行政机关既不推定《宅基地转让协议书》有效，又未中止复议程序，而是直接认定当事人之间的划拨土地转让行为“违法”，实际上否认了《宅基地转让协议书》的效力，超越了法定职权。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行再184号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李建珍。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人民政府。

原审第三人李芳。

原审第三人王运健。

再审申请人李建珍因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）及原审第三人李芳、王运健行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）于2018年3月9日作出的（2017）桂行终1483号行政判决，向本院申请再审。本院以（2019）最高法行申3675号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。

广西壮族自治区南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院）一审查明，王运健和李芳系夫妻关系。广西壮族自治区贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）于2003年向广西区政府报送贵政报[2003]54号《关于贵港市2003年第三批次城市建设用地的请示》，同年11月3日，广西区政府作出桂政土函批[2003]272号《关于贵港市2003年第三批次城市建设用地的批复》（以下简称272号批复）同意将贵港市有关村民小组集体农用地18.7727公顷转为建设用地，同意使用国有土地6．083公顷，共计27．6128公顷作为贵港市2003年第三批次城市建设用地。王运健、李芳所有的涉案房屋及土地在272号批复的土地范围之内。广西区政府批准用地后，贵港市政府及有关部门随即开展了征地公告、安置补偿方案公告等相关征收和收回土地的工作。2006年3月13日，江南商贸城项目房屋拆迁单位贵港市金隆房地产开发有限责任公司（以下简称金隆公司）作为甲方与乙方王运健签订了一份《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》。协议书约定，根据江南商贸城项目建设的有关批准文件，甲方对使用乙方的房屋及土地分别予以补偿。其中，土地补偿采取回建地补偿方式，即甲方在xxx安置区中将编号为A型5号的回建地安排给乙方。2007年1月30日，王运健与李建珍签订《宅基地转让协议书》。双方约定，王运健将贵港市xxx安置区中编号为A型5号回建地转让给李建珍，李建珍随后凭该协议书向贵港市国土资源局等部门申请办理相关土地使用权确认手续。2012年11月4日，贵港市政府作出贵政函〔2012〕296号《关于同意将贵港市2003年第三批次城市建设用地中16318.80平方米划拨给谭仲荣、李秀等243拆迁安置户的批复》（以下简称296号安置批复），其中，将贵港市xxx安置区05栋5号宗地作为回建地安排给了李建珍。同年11月8日，贵港市国土资源局通过报纸刊登《土地登记审核结果公告》，公告载明事项包括贵港市xxx安置区05栋5号宗地使用权人为李建珍内容，公告还明示：“若对公告的土地使用权有异议者，请于本公告发布之日起三十日内书面向我局申请复查”。2012年11月15日、22日、23日，李芳先后向贵港市政府办公室、贵港市国土资源局、贵港市国土资源局港南分局递交《土地权属复查申请书》，声称其丈夫王运健私下将其夫妻共同享有权利的土地转让给李建珍的行为属无权处分行为，转让行为无效，请求土地复查。同年12月14日，贵港市国土资源局港南分局作出《回复函》告知李芳异议成立，决定暂停办理05栋5号宗地的权属登记。2013年8月29日，王运健、李芳向贵港市国土资源局递交《要求办理土地使用证申请书》，贵港市国土资源局港南分局先后于2013年9月16日，2014年12月8日两次作出书面答复，告知王运健、李芳，根据296号安置批复，贵港市xxx安置区05栋5号宗地为李建珍使用，如果其对296号安置批复不服，可以向广西区政府申请行政复议或者向法院起诉。2015年2月6日，李芳向广西区政府申请行政复议，请求撤销296号安置批复确定将05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍的具体行政行为。广西区政府于2016年2月5日作出桂政行复〔2015〕68号《行政复议决定书》（以下简称68号复议决定书），认为，王运健未取得李芳书面同意，未取得权属证书，也未报有批准权的人民政府批准，擅自转让xxx安置区05栋5号宗地，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条及第四十条第一款的规定。贵港市政府基于王运健与李建珍的土地转让关系，在296号安置批复中，确定将xxx安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍，实质上认可了王运健与李建珍的违法转让行为，超出了行政机关的法定权限，应认定为越权行为。68号复议决定书据此撤销了贵港市政府在296号安置批复中确定将xxx安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍的具体行政行为。李建珍对该复议决定不服，于2016年2月26日向南宁中院提起本案行政诉讼，请求撤销68号复议决定书并判决广西区政府限期依法作出维持296号安置批复的行政复议决定。

南宁中院另查明，在贵港市政府作出296号安置批复前后，李芳在向贵港市政府及其国土部门申请土地权属复查的同时，还向广西壮族自治区贵港市港南区人民法院提起了民事诉讼。2012年12月20日，广西壮族自治区贵港市港南区人民法院作出（2012）南民初字第1496号民事判决书，认定王运健与李建珍签订的《宅基地转让协议书》合法有效，判决驳回李芳的诉讼请求。李芳不服，向广西壮族自治区贵港市中级人民法院上诉。广西壮族自治区贵港市中级人民法院认为，王运健转让给李建珍的土地为国有划拨土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批”的规定，以及2012年11月李芳向贵港市国土资源局申请复查后，贵港市国土资源局己回复李芳异议成立，暂停办理贵港市xxx安置区05栋5号宗地权属登记的事实，王运健与李建珍的土地转让问题，政府部门正在审批处理中，政府部门作出决定后才能确定合同效力。故以李芳诉讼案不属于人民法院管辖为由，于2013年3月29日作出（2013）贵民二终字第32号民事裁定书，撤销广西壮族自治区贵港市港南区人民法院（2012）南民初字第1496号民事判决，裁定驳回李芳的起诉。

南宁中院（2016）桂01行初76号行政判决认为，贵港市政府系广西区政府的下一级人民政府，李芳不服贵港市政府作出的296号安置批复向广西区政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》（2009年修正）第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，据此，广西区政府具有作出被诉行政行为的法定职权和主体资格。

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条第一款第一项以及第二款之规定，有关政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应予以适当的补偿。该案中，王运健、李芳涉案房屋及土地在272号批复的土地范围之内。广西区政府批准用地后，贵港市政府及有关部门随即开展了征地公告、安置补偿方案公告等相关征收和收回土地的工作。2006年3月13日，金隆公司作为甲方与乙方王运健签订了一份《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》。协议书约定，根据江南商贸城项目建设的有关批准文件，甲方对使用乙方的房屋及土地分别予以补偿，其中，土地补偿采取回建地补偿方式，即甲方在xxx安置区中将编号为A型5号的回建地安排给乙方，依照上述法律规定及征地补偿安置协议，涉案宗地编号为A型5号的回建地应依照金隆公司与王运健签订《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》的内容补偿给王运健，李建珍并非收回涉案国有土地的补偿对象，贵港市政府作出的296号安置批复中将贵港市xxx安置区05栋5号宗地作为回建地安排给李建珍没有事实和法律依据。广西区政府认为贵港市政府作出的296号安置批复把本应补偿给王运健、李芳二人的宗地补偿给了李建珍，实际上没有确定真正的补偿主体，该具体行政行为认定事实不清，据此作出撤销296号安置批复的行政复议决定正确，该院予以维持。但被诉行政复议决定就李建珍与王运健签订的《宅基地转让协议书》作出效力认定有超越司法权审查之嫌，该院予以纠正。据此，南宁中院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李建珍的诉讼请求。李建珍不服一审判决，向广西高院提起上诉。

广西高院另查明，针对王运健、李芳于2013年8月29日提交的《要求办理土地使用证申请书》，贵港市国土资源局港南分局于2013年9月16日作出《关于王运健、李芳要求办理国有土地使用证的答复意见》，确认王运健、李芳针对《土地登记审核结果公告》中的xxx安置区05栋5号宗地使用权人为李建珍的审核结果的异议不成立，主要理由为，该宗地经贵港市政府296号安置批复为李建珍使用，贵港市港南区人民政府出具xxx安置区回建安排的方案，该地块的使用者是李建珍；于2014年12月8日作出《关于<要求办理土地使用证申请>的答复意见》，载明“因该宗地已经划拨给李建珍”，如王运健、李芳对296号安置批复有异议，可在收到本答复函60日内向广西区政府申请行政复议，或者在三个月内向人民法院提起行政诉讼。

广西高院（2017）桂行终1483号行政判决认为，一、关于一审判决程序是否违法的问题。《宅基地转让协议书》系平等主体之间设立民事权利义务关系的协议，其效力及履行问题，不属于行政案件审查范围，南宁中院未对上述协议的效力、所涉及的权利类型等问题进行评价并无不当。

二、关于王运健、李芳的行政复议申请是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”贵港市国土资源局港南分局虽于2013年9月16日的答复意见中已告知王运健、李芳将涉案宗地划拨给李建珍使用的依据是296号安置批复，但直至2014年12月8日方在答复意见中告知王运健、李芳对296号安置批复有异议的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。根据上述法律规定，王运健、李芳申请行政复议的期限应当从其收到贵港市国土资源局港南分局于2014年12月8日作出的答复意见之日起算，故其二人于2015年2月6日向广西区政府申请行政复议，请求撤销296号安置批复确定将05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍的具体行政行为未超过法律规定的期限。

三、关于68号复议决定书是否合法的问题。296号安置批复系贵港市政府针对xxx安置户的回建安排问题而做出的，基于批复取得国有土地使用权的对象是特定的，即江南商贸城拆迁安置户。根据查明事实，王运健、李芳系江南商贸城的拆迁安置户，李建珍并非xxx的拆迁安置户。广西区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，认定贵港市政府收回王运健、李芳的国有土地使用权，依法应当给予王运健、李芳补偿，296号安置批复将本应补偿给王运健、李芳的贵港市xxx安置区05栋5号宗地国有土地使用权确认给李建珍的具体行政行为错误，该认定合法有据，广西区政府据此作出撤销296号安置批复的行政复议决定正确，该院予以维持。

68号复议决定书中仅指出李建珍与王运健签订的《宅基地转让协议书》违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，贵港市政府在296号安置批复中，确定将xxx安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍，实质上认可了王运健与李建珍的违法转让行为，超出了行政机关的法定职权，但并未对上述宅基地转让协议的效力作出认定。南宁中院认定“被诉行政复议决定就李建珍与王运健签订的《宅基地转让协议书》作出效力认定有超越司法权审查之嫌”有误，该院予以纠正。李建珍主张68号复议决定书超越职权与事实不符，该院不予采纳。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，该院予以维持。李建珍提出的上诉理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，广西高院判决驳回上诉，维持原判。

李建珍申请再审称，王运健通过与金隆公司签订《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》已经取得适当的土地行政征收补偿。296号安置批复不是行政补偿行为，而是依申请审批划拨国有土地使用权的一种行政许可行为。故68号复议决定书认定事实证据不足，适用法律、法规错误。综上，请求撤销一、二审判决，撤销68号复议决定书，判令广西区政府限期作出行政行为。

广西区政府答辩称，李建珍与王运健签订《宅基地转让协议书》违反法律规定，贵港市政府作出296号安置批复将贵港市xxx安置区05栋5号宗地国有土地使用权划拨给李建珍，认定事实不清，适用法律错误。综上，请求驳回李建珍的再审申请。

王运健、李芳述称，王运健未取得李芳同意，与李建珍签订《宅基地转让协议书》，系擅自处置夫妻共有财产。

本院认为，本案的争议焦点问题为广西区政府作出68号复议决定书撤销贵港市政府的296号安置批复是否正确。

一、复议机关对《宅基地转让协议书》效力的审查方式

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十条规定：“土地使用权转让应当签订转让合同。”签订转让合同是转让土地使用权的必要条件之一。无论行政机关对土地使用权转让行为进行审批，还是进行复议审查，均需审查转让方与受让方所签转让合同。本案中，2001年9月18日《土地登记申请书》和2001年9月20日《土地登记审批表》登记的涉案土地使用者为王运健，性质为个人，《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》乙方为王运健。作为完全民事行为能力人，王运健有权依其真实意思表示，与李建珍签订《宅基地转让协议书》。广西区政府根据李芳申请，对贵港市政府将涉案土地划拨给李建珍的具体行政行为进行审查，应当对《宅基地转让协议书》一并审查。但此种审查，应系将《宅基地转让协议书》作为证据审查，即主要审查其在证据意义上的真实性、合法性和关联性。合同当事人对《宅基地转让协议书》的效力与应否履行发生争议的，一般应当通过提起民事诉讼或者申请仲裁机构仲裁认定，行政机关在审查过程中一般不宜对合同是否有效直接作出认定。但在《宅基地转让协议书》未经人民法院或者仲裁机构认定无效的情况下，广西区政府可以推定《宅基地转让协议书》有效，并以此为前提，审查判断贵港市政府将涉案土地划拨给李建珍的合法性。如广西区政府不对《宅基地转让协议书》效力进行推定，也可以暂时中止复议程序，限期当事人在法定期限内先行通过提起民事诉讼或者申请仲裁的方式对《宅基地转让协议书》的效力进行认定。但广西区政府既不推定《宅基地转让协议书》有效，又未中止复议程序，而是在68号复议决定书中直接认定王运健与李建珍之间的划拨土地转让行为“违法”，实际上否认了《宅基地转让协议书》的效力，超越了法定职权，应予纠正。

二、296号安置批复的性质与贵港市政府的批复职权

本案中，2001年9月18日，王运健提交《土地登记申请书》；同年9月20日，贵港市土地管理局拟同意办理划拨国有土地使用权注册登记，用途住宅；同年10月12日，贵港市政府同意土地登记发证。2006年3月13日金隆公司与王运健签订《房屋拆迁补偿（奖励）安置协议书》约定，王运健被拆迁房屋有国有土地使用证，金隆公司对使用王运健的土地采取回建地补偿方式，即在xxx安置区中将编号为A型5号的回建地安排给王运健。此种安置方式并不违反法律、行政法规的强制性规定且符合当地土地利用现状，应当予以支持。2007年1月30日，王运健与李建珍签订《宅基地转让协议书》，约定以12万元将上述回建地转让给李建珍。后李建珍向贵港市国土资源部门申请办理相关土地使用权确认手续。2012年11月4日，贵港市政府作出296号安置批复，同意贵港市国土资源局报来的贵国土资报〔2012〕243号《关于请求将贵港市2003年第三批次城市建设用地中16318.80平方米划拨给谭仲荣、李秀等243拆迁安置户的请示》。该296号安置批复，系根据上述请示而依职权作出，该行政行为是将贵港市2003年第三批次城市建设用地中xxx安置区中面积为16318.80平方米国有建设用地使用权划拨给243拆迁安置户使用的审批行为。该批复中虽包括将涉案回建地安排给李建珍的内容，但总体并非审批同意将划拨给王运健的国有划拨土地出让给李建珍，也并不存在划拨转为出让的基础事实，因此本案也就不存在适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条及第四十条第一款规定的前提基础，原审据此来评判296号安置批复，系适用法律错误。虽然296号安置批复的确发生了将划拨的国有土地使用权从原受补偿主体王运健名下批复同意转移至李建珍名下的法律效果，但是，296号安置批复，是贵港市政府基于土地征收补偿义务主体身份作出；还是基于当地征收补偿实践形成的职权；还是基于本案，采用国有划拨土地作为宅基地安置原土地上被征收人的特殊补偿方式而形成的建设用地使用权划拨审批职权；抑或对本案还同时行使了划拨宅基地同意转移登记的职权，复议机关应当在重新作出复议决定时依法查清，对涉案行政行为的性质及其合法性依法进行判断，并在此基础上准确适用法律。

综上，68号复议决定书在未有生效民事裁判或仲裁裁决认定《宅基地转让协议书》为无效的情况下，不是推定有效或者中止复议程序，而是迳行作出协议无效的认定，超越复议职权；68号复议决定书以《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条及第四十条第一款的规定作为复议依据，构成适用法律错误；68号复议决定书对296号安置批复的性质与职权依据的认定未依法查清，一、二审法院维持68号复议决定书，依法应予撤销。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十九条规定：“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。”鉴于本案《宅基地转让协议书》的履行情况、效力状态以及296号安置批复的职权依据等，尚需复议机关进一步查清，故本案应责令复议机关在查清上述事实基础上进一步审查判断296号安置批复的法律效力，重新作出复议决定。广西区政府在重新作出复议决定时，应当充分尊重贵港市政府在行政管理实践中形成的职权，准确把握协议效力判断权，结合涉案争议地的现实状况，坚持诚信原则，按照实质化解争议的要求，力争采取协调化解等多种方式一次性解决纠纷。

综上，李建珍的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1483号行政判决；

二、撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2016）桂01行初76号行政判决；

三、撤销广西壮族自治区人民政府作出的桂政行复〔2015〕68号行政复议决定；

四、责令广西壮族自治区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

一、二审案件受理费共100元，由被申请人广西壮族自治区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　田心则

审判员　　杨志华

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年四月三十日

法官助理 胡 荣

书记员 李 京

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。

第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。

3.中华人民共和国城市房地产管理法

第三十八条下列房地产，不得转让：

（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；

（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；

（三）依法收回土地使用权的；

（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；

（五）权属有争议的；

（六）未依法登记领取权属证书的；

（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。

第四十条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

4.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例

第二十条土地使用权转让应当签订转让合同。