试论新时代检察监督视野下刑事申诉检察的定位与发展

作者：韦震玲、黄端、朱秋敏　　新闻来源：最高人民检察院

[摘 要]：新时代刑事申诉检察承担着权利救济保障、司法监督制约、社会矛盾纠纷化解等多重职能。通过分析当前刑事申诉检察职能发挥与新时代新要求存在的差距，提出刑事申诉检察的发展路径和对策建议。

[关键词]：刑事申诉 检察 职能 定位

刑事申诉检察是检察机关依法处理有关刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件的司法活动，承担着权利救济保障、司法监督制约、社会矛盾纠纷化解等多重职能。刑事申诉检察同时也是检察机关保障国家法律统一正确实施，维护社会公平正义的最后一道防线，对外肩负着法律监督的职责，对内发挥着自身制约的作用，在检察监督体系中具有特殊的意义和地位。新时代对刑事申诉检察工作提出了新的任务与要求，如何准确定位、适应时代、谋求发展，成为摆在检察机关面前的重要课题。

一、新时代刑事申诉检察职能定位和监督理念

（一）基础职能：权利救济保障

提出申诉、取得国家赔偿是我国宪法规定的公民基本权利。刑事申诉检察的重要职能之一就是受理、审查和复查不服人民检察院刑事诉讼终结处理决定的申诉案件，依法作出维持或者纠正的决定；统一办理人民检察院作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件，对人民法院赔偿委员会刑事赔偿决定、民事行政诉讼赔偿决定和人民法院生效行政赔偿裁判依法进行监督。权利救济保障职能是刑事申诉检察的基础性职能。随着社会的发展进步，广大人民群众对权利和利益的保护意识不断增强，表达诉求不断增长，对于刑事申诉、申请国家赔偿等法律规定的途径和手段的追求和运用呈现出越来越积极的态势。2018年1月22日，习近平对政法工作作出重要指示，强调坚持以人民为中心的发展思想，要求政法战线履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的主要任务。加强刑事申诉检察工作，推进权利救济保障司法化，保障公民合法权益，则是坚持以人民为中心的发展思想的应有之意。

（二）核心职能：司法监督制约

检察机关受理、审查和复查不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，对确有错误的依法提出抗诉或再审检察建议并出席再审法庭，监督纠正刑事审判监督程序中的违法行为。这些工作内容就是刑事申诉检察的司法监督制约职能的具体体现。党的十九大明确提出：深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求：健全冤假错案有效防范、及时纠正机制，保障当事人依法行使申诉权利。近年来，全国各地一批重大冤错案件在检察机关抗诉或者提出再审检察建议后得以再审并纠正。检察机关办理刑事申诉案件有效推动了刑事冤错案件的纠正。刑事申诉检察逐渐变成纠正和防范刑事冤假错案机制中愈发重要的一环。通过对司法活动监督、对检察自身执法活动监督，规范和制约司法行为，从而实现正义再矫正，则是人民群众对刑事申诉检察普遍寄予的期望。司法监督制约职能也因此在这样的时代背景下成为了刑事申诉检察的核心职能。

（三）拓展职能：矛盾纠纷化解

随着有关法律的修改和检察改革的深入，刑事申诉检察工作内容越来越多元化，包括：对有关刑事被害人或其近亲属进行司法救助、妥善处理涉访涉诉信访案件息诉息访、刑事案件风险评估预警等。从广义上看，前文所述检察机关受理、审查和复查申诉案件，监督纠正错误裁判或违法行为等连同新增的刑事申诉检察多元工作内容一起，都属于具有化解社会矛盾纠纷职能的范畴。其中，司法救助、息诉息访、风险预警等刑事申诉检察工作内容与社会矛盾纠纷化解有着更为直接和密切的联系。刑事申诉检察工作追求的价值目标之一就是化解社会矛盾纠纷，化解社会矛盾纠纷的重要手段之一就是刑事申诉检察工作。2016年4月，习近平就信访工作作出重要指示：“各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。”检察机关控告申诉检察部门作为直接接触群众的一线基层部门，有优势也有责任将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，同时也更要善于运用法治思维和法治方式处理群众诉求。 十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”新时代对矛盾纠纷化解的能力和机制建设提出了更高的要求，刑事申诉检察工作应当通过充分发挥矛盾纠纷化解职能而融入社会治理创新大格局，进一步提高检察公信力和群众满意度，以此体现检察机关的政治责任和社会担当。

二、当前刑事申诉检察职能发挥与新时代新要求存在的差距

（一）权利救济保障司法化程度不足

公民的刑事申诉权体现在宪法和法律的具体的条文中。《刑事诉讼法》对当事人及其法定代理人、近亲属进行刑事申诉的权利救济内容予以了规定，但是对权利救济的程序设定不足，过于抽象和原则的条文规定在实践中较难操作。

1.处理期限不明确。申诉主体提出申诉请求后，受理机关的处理期限没有具体规定。例如《刑事诉讼法》第四十七条规定“人民检察院对辩护人、诉讼代理人申诉或控告应及时进行审查”，第一百一十五条规定“受理申诉或者控告的机关应当及时处理”等等。处理期限的不明确，在实践中往往导致受理机关对申诉请求的处理延迟，公民刑事申诉权的正常行使受到影响。

2.刑事申诉审查和复查的程序规定缺位。申诉主体提出再审申请，人民法院、人民检察院受理后，则进入了“再审审查”阶段。在这个阶段，审查的方式和时限、审查后立案复查的标准、复查的手段和措施、审查和复查结果的告知等等程序设定在《刑事诉讼法》中是不明确的。相关的程序性规定仅零星散见于最高人民检察院或最高人民法院各自的司法解释或者规范性文件之中，也暂无有效的衔接。程序的缺失造成了司法实践中申诉难、启动再审难的被动局面，也造成了对公民申诉权保障的不足。

（二）司法活动监督办案力度不够

1.接访任务繁重影响监督职能发挥。长期以来，化解信访上访矛盾耗费了检察机关刑事申诉检察部门的大量精力，致使息诉息访工作实质上成为了刑事申诉检察部门的职责重点。以某省检察机关为例，2018年1-6月全省检察机关受理信访5101件（次），其中，受理不服检察机关处理决定的申诉案件、不服人民法院生效判决裁判的申诉案件和赔偿监督案件为317件，仅占全部信访件数的6.21%；在2017年，上述受理案件数占比信访总量则仅为2.58%。在繁重的接访任务面前，刑事申诉检察部门难以集中精力办理具有法律监督实质意义的刑事申诉案件，司法活动监督职能的发挥受到影响。

2.刑事诉讼监督效果有待提高。刑事申诉案件的办理情况与诉讼监督效果息息相关，刑事申诉案件的办理结果需要通过履行抗诉、再审检察建议等检察职责来最终实现。实践中，对于不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，经过审查后提请、提出抗诉或提出再审检察建议的比例偏低。例如某省检察机关2017年通过办理刑事申诉案件后提请、提出抗诉或提出再审检察建议12件，仅占受理刑事申诉案件数的2.76%，占立案数的9.38%。某市检察机关2017年通过办理刑事申诉案件后提请抗诉3件、提出抗诉2件，占受理刑事申诉案件数的26.3%，这已是比例较高的一个数字。

3.刑事申诉检察人员力量薄弱。上述低占比数字的背后，一方面固然有涉检信访、矛盾纠纷化解任务复杂艰巨的原因，另一方面则是由于刑事申诉检察部门人员配置不合理造成。在基层检察院，控告申诉检察部门人员配备力量薄弱，从事刑事申诉工作的检察人员人数少、年龄偏大，业务能力、综合素质难以适应办理疑难、复杂刑事申诉案件的要求。

（三）矛盾纠纷多元化解机制运行不畅

刑事申诉检察在发挥化解矛盾纠纷职能作用时进行了许多有益的尝试：推行刑事申诉案件公开审查制度，引入第三方参与化解和代理涉法涉诉信访案件，完善司法救助工作机制等等。但这些多元化解机制在实际运行过程中存在这样那样的问题，以至于化解矛盾纠纷的效果并不理想。

1.刑事申诉案件公开审查制度规范化常态化推进不足。根据2012年出台《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，刑事申诉案件公开审查是人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。该制度推行以来，在提高刑事申诉案件审查透明度和公信力、减少重复申诉、促进息诉息访等方面起到了很好的作用。但实践中刑事申诉案件的公开审查率却并不高。究其原因，一是公开审查运作的司法成本较高，不可预见的因素多，工作效率还受到影响；二是公开审查启动标准不明确，程序启动缺乏强制性，案件承办人出于效率方面的考虑往往不愿选择公开审查的形式办理案件；三是运用公开审查办理的典型刑事申诉案件示范作用发挥不明显，以案释法的宣传力度不够，运用公开审查办理类案的效果不理想。刑事申诉案件公开审查制度在规范化建设和常态化运作方面均需大力推进。

2.第三方参与化解涉检信访矛盾纠纷机制缺乏规范。引入社会第三方力量参与化解涉检信访案件，就是检察机关通过邀请律师、法学专家、人大代表、政协委员、人民监督员等进行政策解释，发挥专业优势、提供法律服务，整合社会力量和资源，促进矛盾纠纷解决。但是，由于受到客观条件的限制以及缺乏具体的工作规范，各地检察机关在运行此项机制时出现诸多困难。第一，第三方参与的案件范围、启动程序和实施流程不够明确，检察机关引入第三方参与化解信访个案时往往在确定具体实施流程方面耗费较多精力，影响办案效率。第二，第三方人员的选任和确定缺乏统一标准，第三方参与的中立性、公信力等受到影响。第三，第三方参与的效果评价和资金保障不足，第三方人员在参与化解矛盾纠纷的过程中存在走形式的情况，实践中推行的律师参与值班接访模式中，出现律师参与接待谈话多、跟踪化解矛盾纠纷少的局面。同时因为资金保障不足，社会第三方人员参与的积极性不高，影响该项机制的长期持续运作。

3.司法救助工作机制延伸领域狭窄。根据2016年8月出台的《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》的规定，人民检察院国家司法救助工作，是人民检察院在办理案件过程中，对遭受犯罪侵害或者民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难的当事人采取的辅助性救济措施。近年来，检察机关通过受理、审查国家司法救助申请以及审批、发放救助金等工作，有效解决困难群众的燃眉之急，在改善民生、服务群众、化解矛盾纠纷方面发挥了重要作用。实践中，检察院司法救助工作具体由刑事申诉检察部门承担，司法救助工作虽然取得了一定成效，但相关工作机制在运行过程中存在延伸领域狭窄的问题。一是救助范围狭窄，虽然相关法律和政策法规对司法救助的对象及范围进行了规定，但因案件的多样性和复杂性，现实中仍有很多特殊群体需要获得救助却并不完全符合规定的救助条件，一些符合救助规定的当事人有的也由于调查核实难度大、申请材料不齐全等原因而难以最终获得救助。二是执法思维狭隘，部分检察人员仍然持着陈旧的执法思维，就案办案，仅对提出救助申请的救助对象进行审查，没有积极主动对符合救助条件但没有提出救助申请的困难当事人开展司法救助，没有将开展司法救助工作与服务群众、化解社会矛盾纠纷联系起来。

三、新时代刑事申诉检察的发展路径和对策建议

（一）推进权利救济保障司法化

1.完善刑事申诉权利救济程序设定。公民的刑事申诉权利要得到有效保障，必须要有一个兼具规范性、科学性、合理性的程序。2014年出台的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》对刑事申诉受理审查的期限规定为二个月，对复查刑事申诉案件的办结期限规定为立案后三个月，最长不得超过六个月。但仅以司法解释的形式对此作出规定尚不足以体现对公民刑事申诉权利保障的权威性。建议在《刑事诉讼法》中进一步明确刑事申诉的处理期限以及刑事申诉审查和复查的程序规定，科学设置刑事申诉的路径和标准，让刑事申诉检察在保障权利救济方面的职能得到更有效的发挥。

2.诉访分流，依法及时导入群众诉求。在完善相关程序的同时，进一步健全刑事申诉案件受理审查工作机制，既要畅通申诉入口，又要实行诉访分离，将属于检察机关管辖的信访事项及时导入法律程序。严禁提高受理门槛或者附加受理条件，防止刑事申诉案件挤压。对于检察机关和其他司法机关均有管辖权的信访事项，检察机关要按照《关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》依法审查受理分流，探索建立涉法涉诉信访问题会商机制。同时积极配合全国扫黑除恶专项斗争，对涉黑问题线索依法及时受理移送。

（二）加大司法活动监督办案力度

1.以刑事申诉检察监督办案为核心，构建双赢多赢共赢监督格局。刑事申诉检察是典型的法律监督业务。张军检察长多次强调要“在监督中办案，在办案中监督”。刑事申诉检察的法律监督职能只能在办案中实现。（参见2018-07-04《尹伊君：推进刑事申诉检察创新发展》）要从根本上强化刑事申诉检察的司法监督制约职能，必须坚持将监督纠正冤假错案作为刑事申诉检察工作重点，不能片面满足于息诉息访，要善于发现申诉案件背后可能涉及的司法不公、执法过错等深层次问题。对有冤错可能的申诉案件，及时依法办理。推行刑事申诉案件异地审查制度，对社会各界关注度高、在本辖区办理可能有阻力的重大申诉案件，交由案件管辖地以外的检察院办理，最大限度防止和减少冤假错案。同时要树立正确的监督理念，与被监督单位加强沟通协作，保持良性互动。灵活运用检察意见、检察建议等多种方式进行法律监督，让被监督者参与到案件反思过程，通过共同分析错案形成的原因，引导被监督者自觉纠正错误，推动问题解决，努力在检察监督办案中实现双赢多赢共赢。

2.以刑事申诉检察反向审视促进规范司法。“反向审视”是检察机关通过对刑事申诉、国家赔偿案件等进行深度剖析，分析查找案件侦查、批捕、起诉等环节存在的问题并提出改进意见建议的一种工作方式。在办理刑事申诉案件时要克服机械办案、就案办案的惯性思维，增强问题意识，切实提高刑事申诉检察的反向审视工作成效。加大对冤错刑事申诉、国家赔偿案件的分析力度，充分发挥申诉、赔偿案件“反光镜”作用，促进检察机关整体执法水平和办案质效双提升。以问题为导向，以方法为引领，将反向审视工作贯穿刑事申诉案件办理始终，以反向审视工作常态化、制度化来促进规范司法行为。

3.强化刑事申诉检察业务能力建设提升监督实效。合理配置刑事申诉检察人员。改变刑事申诉部门只是单纯接待来访群众的传统观念，刑事申诉检察人员既要具有能够履行法律监督职责的业务素质、综合素养，又要具有扎实的群众工作能力，既能办理疑难、复杂的刑事申诉案件，又能有效疏导来访群众诉求，达到较好的执法效果。改善刑事申诉检察部门人员的年龄构成，转变刑事申诉部门是“养老”部门的现实窘境，让各个年龄层次的检察人员能够充分发挥各自的优势，在相互协作中适应新形势发展的需要。加强岗位业务技能培训，通过观摩学习、以案代训、案件评比、技能实训等多种形式，不断提升刑事申诉检察人员岗位素养和执法能力。探索建立刑事申诉检察人才库，制定人才选拔标准和相应的管理制度，充分发挥刑事申诉检察人才库人才在一体化办案中的主力军作用和示范带动效应，力争建设一支规范化、专业化、职业化的刑事申诉检察队伍。

（三）健全矛盾纠纷多元化解机制

随着经济社会的快速发展，各种矛盾和纠纷不断涌现，且呈现出多样化复杂化的特点。面对新形势和新要求，检察机关必须整合诉讼、非诉讼和司法行政等多种方式，并以刑事申诉检察为窗口和桥梁，健全和完善矛盾纠纷多元化解机制，以充分发挥刑事申诉检察化解矛盾纠纷的职能作用。

1.加大刑事申诉案件公开审查制度运用。进一步拓宽刑事申诉案件公开审查的范围，明确公开审查的启动标准，完善启动程序设计，减少公开审查选择运用的随意性。针对刑事申诉个案具体情况，灵活选择公开示证、公开论证、公开听证与公开答复等符合个案实际的审查方式，同一案件既可以采用一种公开方式，也可以多种公开方式共同运用。同时灵活选择公开的环节，刑事申诉案件立案前审查、立案后复查以及复查决定的执行落实等阶段均可运用公开审查办理。打破公开审查只在固定诉讼环节或者仅限定某一种公开方式的思维定式，并以此节约司法成本及提高运作效率。还要增强公开审查的便民性，减少申诉人不必要的支出和负担，围绕繁简适度，便于操作的原则，最大限度地方便群众表达诉求。继续邀请人大代表、政协委员、专家咨询委员、特约检察员及人民监督员观摩和参与公开审查活动，通过第三方的参与加大以案释法的力度，进一步发挥公开审查典型个案的示范作用。

2.规范第三方参与化解涉检信访矛盾纠纷机制。要以法治思维和法治方式为主导，充分发挥社会各界的专业优势、政治优势和社会影响，通过规范的第三方参与机制，提高刑事申诉检察部门信访工作水平，促进涉检信访问题依法规范解决。要明确和规范第三方参与化解的案件范围、启动程序和实施流程等，制定统一的第三方人员选任和确定标准，建立第三方人员名录库并进行分类管理，探索建立第三方参与的效果评价机制和资金保障机制。充分发挥律师队伍在化解矛盾纠纷中的独特优势和积极作用。对于相对运行成熟的律师参与化解矛盾纠纷机制，要进行一步总结经验、改进不足并广泛推广。根据最高法、高检院、司法部《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》和《广西壮族自治区关于开展律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的实施办法（试行）》要求，深入推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，重点突破律师参与接谈多、跟踪化解矛盾少的局面。信访量较大的检察院要推行律师值班制度。尽快改变律师参与值班接访的单一模式，逐步推行律师代理申诉制度，丰富律师参与检察工作的内容，有条件的地方可以通过检务公开、典型案例发布等方式，引导群众主动邀请律师代理申诉案件。

3.优化和提升司法救助功能。优化和提升司法救助功能是完善刑事申诉检察制度的内在要求，是健全社会矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分。首先，要依法适度扩大司法救助范围。立法层面进一步规范司法救助程序，扩大司法救助的适用对象和范围，制定相对统一的救助标准。执法层面依据现有法律和政策法规，在充分调查核实的基础上，对救助条件的把握运用应向救助对象倾斜，让一些特殊群体通过救助获得司法关怀。其次，要增加司法救助方式。以支付司法救助金的方式为主，与心理疏导、以案释法、普法宣传等方式相结合，与法律援助、社会救助、诉讼救济等机制相配套，完善司法救助与社会救助的协调衔接，广泛借助教育、民政、司法、财政、社保、卫生等职能部门和共青团、妇联、关工委等群团组织以及网络众筹、义工组织等社会平台，形成救助联动格局。第三，要转变执法思维，增强救助效果。坚决摒弃为办案而办案的单纯执法思想，转变执法思维，深刻认识检察机关司法救助工作直接联系群众、服务群众、化解社会矛盾纠纷的桥梁作用，办案中按照应救助、尽救助原则，及时全面开展司法救助。同时将司法救助工作主动对接国家脱贫攻坚战略，探索衔接机制，防止案件当事人“因案致贫”，促进国家司法救助与脱贫攻坚深度融合。