强拆案件中“错列被告”的审查处理

最高法判例：强拆案件中“错列被告”的审查处理

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裁判要点：1.强制拆除房屋的行为系事实行为。在法律属性上，该种行为系以影响或改变事实状态为目的而实施，不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼需有事实根据。通常认为，该项规定主要是要求存在被诉行政行为。一般而言，若被诉行政行为确实存在，则该行政行为对公民、法人或其他组织合法权益的影响、行为主体等行政行为的内容亦可随之确定。此即意味着，若被诉行政行为存在，则行为实施主体亦已明确。为实质救济提起诉讼的公民、法人或其他组织的合法权益，避免启动无益的诉讼程序，根本化解行政争议，受诉人民法院不宜止步于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项关于有明确的被告的起诉条件的规定，而需更进一步，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，对于被诉行政行为的作出主体明确，但提起诉讼的公民、法人或其他组织因诉讼能力不足而错列被告的情况，告知正确的被告，并作出相应处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。”若经告知而变更为正确的被告的，则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十四条第一款等条款的规定，受诉人民法院可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。

2.对于涉及无行政主体认领强制拆除行为的案件，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定较为特殊。在此种场合，主张合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织往往只是知道或应当知道强制拆除行为本身，无从准确知晓强制拆除行为的实施主体。对于此种情形，若在公民、法人或其他组织起诉时即要求其列正确的行为主体为被告，则无疑是强人所难。在立案环节，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定审查是否符合法定起诉条件时，若已符合有明确的被告的要求，则对于是否有事实根据的审查，应重点审查相关证据材料能否证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告是否在法律上或事实上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为，不宜强求所列被告确为行为实施主体。至于所列被告是否确为行为实施主体，则在人民法院立案庭依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十二条的规定将案件移送审判庭审理后，由审判庭经审理确定。在审理中，可通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定行为实施主体。若经审理，所列被告确非行为实施主体，则此时不宜再认定错列被告，仍应以起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后，不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申5042号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马军。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省兰州市七里河区人民政府。

原审第三人：甘肃省兰州市七里河区住房和城乡建设局。

原审第三人：甘肃省兰州市七里河区西湖街道办事处。

再审申请人马军因诉甘肃省兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）城建行政强制一案，不服甘肃省高级人民法院（2019）甘行终376号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

马军向本院申请再审，请求撤销兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初36号行政裁定和甘肃省高级人民法院（2019）甘行终376号行政裁定，依法确定适格被告，指令审理本案。主要事实和理由为：1.甘肃省兰州市七里河区西湖街道办事处（以下简称西湖街道办）具体实施的强制拆除案涉房屋的行为系重大明显违法。2.对于该违法行为，西湖街道办不是行政法上的责任承担主体，也就不是行政诉讼法上的适格被告。3.一、二审法院以《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条为依据驳回其起诉确有错误。4.房屋征收部门应是能够独立承担法律责任的行政主体，七里河区政府在案涉行政征收程序中未确定房屋征收部门，其依据上述司法解释第二十五条之规定可将七里河区政府列为被告。

本院认为，本案的核心问题是再审申请人马军诉称再审被申请人七里河区政府强制拆除其案涉房屋，以再审被申请人为被告提出起诉是否符合法定起诉条件。强制拆除房屋的行为系事实行为。在法律属性上，该种行为系以影响或改变事实状态为目的而实施，不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼需有事实根据。通常认为，该项规定主要是要求存在被诉行政行为。一般而言，若被诉行政行为确实存在，则该行政行为对公民、法人或其他组织合法权益的影响、行为主体等行政行为的内容亦可随之确定。此即意味着，若被诉行政行为存在，则行为实施主体亦已明确。为实质救济提起诉讼的公民、法人或其他组织的合法权益，避免启动无益的诉讼程序，根本化解行政争议，受诉人民法院不宜止步于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项关于有明确的被告的起诉条件的规定，而需更进一步，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，对于被诉行政行为的作出主体明确，但提起诉讼的公民、法人或其他组织因诉讼能力不足而错列被告的情况，告知正确的被告，并作出相应处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。”若经告知而变更为正确的被告的，则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十四条第一款等条款的规定，受诉人民法院可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。

对于涉及无行政主体认领强制拆除行为的案件，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定较为特殊。在此种场合，主张合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织往往只是知道或应当知道强制拆除行为本身，无从准确知晓强制拆除行为的实施主体。对于此种情形，若在公民、法人或其他组织起诉时即要求其列正确的行为主体为被告，则无疑是强人所难。在立案环节，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定审查是否符合法定起诉条件时，若已符合有明确的被告的要求，则对于是否有事实根据的审查，应重点审查相关证据材料能否证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告是否在法律上或事实上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为，不宜强求所列被告确为行为实施主体。至于所列被告是否确为行为实施主体，则在人民法院立案庭依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十二条的规定将案件移送审判庭审理后，由审判庭经审理确定。在审理中，可通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定行为实施主体。若经审理，所列被告确非行为实施主体，则此时不宜再认定错列被告，仍应以起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后，不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。

具体到本案，再审申请人诉称再审被申请人于2014年10月14日作出兰七国征决字〔2014〕第6号《国有土地上房屋征收决定》，于2018年8月强制拆除属于征收范围的案涉房屋。由于再审被申请人在法律上或事实上具有较大可能实施再审申请人所诉称的强制拆除行为，故一审法院对于再审申请人提出的起诉予以登记立案符合法律规定。在立案受理后，一审法院为查明行为实施主体，通知兰州市七里河区住房和城乡建设局、西湖街道办作为第三人参加诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定。一审裁定载明，在一审法院的询问中，西湖街道办述称其自行组织拆除了案涉房屋。二审裁定载明，该办在一审庭审及答辩中自认案涉房屋拆除系其所为，并非七里河区政府所为。在向本院提交的再审申请中，再审申请人并未对此提出有效质疑。再审申请人所诉称的强制拆除行为改变的是案涉房屋的事实状态，应以该事实状态的改变确定行为主体。西湖街道办系能够独立承担法律责任的行政主体。在该办自认其为行为实施主体，又欠缺有效证据证明该办系受再审被申请人或房屋征收部门委托的情况下，难以依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条的规定认定再审被申请人应对该强制拆除行为承担法律责任。由于再审申请人坚持本案诉讼，二审法院对应再审申请人的诉讼请求，将再审申请人诉请确认再审被申请人强制拆除案涉房屋违法是否有事实根据归纳为争议焦点，并以其诉请缺乏事实根据为由维持一审法院裁定驳回起诉的结果，适用法律正确。在西湖街道办的参加之下，经本案一、二审诉讼，已经认定该办为行为实施主体，二审法院为助于再审申请人救济权利，告知其可另行向有管辖权的人民法院提起诉讼，实属妥当。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，马军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人马军的再审申请。

审判长　　李纬华

审判员　　夏建勇

审判员　　刘　平

二〇二〇年五月二十九日

法官助理 易 旺

书记员 韩 岐