划拨土地上的房屋买卖合同应认定合法有效

最高法院案例｜划拨土地上的房屋买卖合同应认定合法有效

裁判要点

在以划拨方式取得土地使用权的房屋买卖合同纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，不会侵害国家利益和社会公共利益，不应将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条认为是效力性强制性规定。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定调整的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，而并非房屋买卖行为，不应用于认定划拨土地上的房屋买卖合同效力。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。” 该批准、审批行为仅是物权变动的必要条件，而并非《房屋买卖合同》生效的条件。

本案中，合同主要权利义务履行完毕已超过20年，现合同标的的价值已远超其购买价格，且买方早已将合同标的出卖给第三人，当事人要求确认房屋买卖合同无效的诉讼请求有违诚实信用原则和公平原则。

案 例

【 案 件 名 称 】

刘合某、北京市农工商开发贸易公司确认合同无效纠纷一案

【 当 事 人 】

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：刘合某

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：北京市农工商开发贸易公司

原审第三人：北京金方贸易公司

一 审 情 况

北京市农工商开发贸易公司向一审法院起诉请求：

1.确认金方公司代表农工商公司与刘合某于1994年10月30日签订的《协议书（代合同）》无效；

2.诉讼费由刘合某负担。

一审法院查明

2011年3月30日，一审法院作出（2011）二中民破字第07680-1号民事裁定书，受理农工商公司破产清算申请一案。同日，一审法院作出（2011）二中民破字第07680-2号民事裁定书及决定书，宣告申请人农工商公司破产，其中载明由于经营亏损，农工商公司于2010年11月30日停止经营，2011年1月18日，经北京市企业兼并破产和职工再就业工作协调小组批准，成立了北京市农工商开发贸易公司清算组，并指定孙红军为破产管理人组长。

1994年10月30日，金方公司作为甲方与刘合某作为乙方签订《协议书（代合同）》，约定甲方为解决综合楼建房资金不足，根据公司集资建房的意见，决定在公司内部以及合作单位集资，经与乙方协商，本着平等互利的原则，乙方投资与甲方同建综合楼，具体协议如下：一、建房地点：北京市丰台区左安门外南方庄68号；二、甲方根据乙方投资金额，经协商：甲方将综合楼第二层1384㎡的二分之一（南侧）692㎡（见附图），以5250元/㎡产权出让给乙方，总金额3633000元；三、付款方式：协议签订以后，于一九九五年二月二十八日前乙方付给甲方；四、甲方保证房屋于一九九四年十一月十五日交付使用……；五、乙方按协议规定金额付清全部款项后，即拥有协议规定的房屋产权，乙方有权转让出售本协议规定的房产，甲方应协助乙方办好有关手续；……。刘合某接收涉案房屋后，自述于2008年4月将房屋转卖给严国富。

一审法院审理期间，经询三方当事人，均一致认可1994年10月30日，金方公司作为甲方与刘合某作为乙方签订的《协议书（代合同）》的签订主体为农工商公司及刘合某。

涉案房屋所在的北京市丰台区左安门外南方庄68号楼已经取得房屋所有权登记，登记房屋所有权人为农工商公司，房屋所有权证号为：京房权证丰国字第××号，土地使用权为划拨取得。

一审法院向北京市国土资源局丰台分局致函询问北京市丰台区左安门外南方庄68号房屋是否可分割部分产权并办理转移登记，及本案所涉合同是否可作为转移登记的依据。该局回函表示：上述房屋对应的土地使用权未办理有偿使用手续，也未缴纳土地出让金。不动产转移登记的前提是完成土地有偿使用手续，根据相关法律及规定，不动产权利人应先办理土地使用权有偿使用手续，再办理不动产转移登记。在法院认定涉案合同有效的前提下，可以作为所有权转移登记的依据，但需双方到交易部门签订《存量房网签合同》或依据法院生效法律文书办理。

一审法院认为

本案争议的焦点有二，其一为《协议书（代合同）》的性质问题，其二为该合同是否有效的问题。

关于《协议书（代合同）》的性质，从农工商公司与刘合某签订的协议书约定看，刘合某在支付固定款项后取得在建房屋的固定面积所有权，双方之间并不存在共担风险、共享利润合作开发房地产的事实，故一审法院认定该合同性质为房屋买卖合同。

关于《协议书（代合同）》是否有效的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。根据上述法律规定，划拨土地上所建房屋未经批准不得转让。本案中，涉诉房屋涉及的土地为划拨性质，根据法律规定，双方在买卖房屋时，应报有批准权的人民政府审批。因双方当事人签订的《协议书（代合同）》未经有批准权的人民政府批准，违反法律强制性规定，故应认定为无效。

一审法院裁判

一审法院依照《中华人民共和国企业破产法》第二十一条、第二十五条第一款第七项，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款之规定，判决：农工商公司与刘合某于1994年10月30日签订的《协议书（代合同）》无效。案件受理费35864元，由刘合某负担。

二 审 情 况

二审法院查明

二审期间，刘合某提交了证据，二审法院组织当事人进行了证据交换和质证。刘合某出示了建设工程规划许可证（92）市规建字2511号、建设工程开工证、证人张某和刘小菊的证言，用于证明金方公司已经代农工商公司向北京市国土资源局缴纳土地出让金300万元。农工商公司、金方公司不认可证据的内容和证明目的。刘合某出示了关于联合兴建华农商贸大厦协议书，用于证明涉案合同已履行完毕，不应认定为无效。农工商公司、金方公司不认可证明目的。二审法院向北京市规划和国土资源管理委员会致函询问金方公司、农工商公司是否为筹建位于北京市丰台区左安门外南方庄68号华文综合楼向当时的北京市国土资源局缴纳土地出让金300万元左右。该委回函表示：在金方商贸大厦项目土地出让合同的档案中保存有北京市土地管理局出具的记载“北京金方贸易大厦筹建处交纳预收土地出让金人民币300万元”的《北京市行政事业单位统一银钱收据》复印件。从票据记载内容及所涉项目土地使用权出让合同约定内容看，该300万元款项应属金方贸易大厦预交的土地出让金。由此可见，该300万元款项并非为刘合某主张的涉案综合楼缴纳的土地出让金。因此，二审法院对刘合某提交的证据不予采信。

二审法院认为

金方公司向北京市国土资源局缴纳的300万元并非本案涉案房屋所涉土地的出让金，涉案合同买卖的房屋所涉的土地仍然为划拨性质。虽然涉案合同涉及房屋的买卖，但根据房地一体的原则，不能将房屋的所有权与所占土地的使用权割裂起来看待。根据法律规定，划拨土地上所建房屋未经批准不得转让。涉案合同买卖划拨土地上的房屋，但未经有批准权的人民政府批准，违反了法律强制性规定，因此应认定为无效。

二审裁判结果

依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费35864元，由刘合某负担。

再 审 情 况

再审法院查明

再审期间，各方当事人未向本院提交新的证据。本院对原审查明的事实予以确认。

再审法院认为

本案的争议焦点是案涉《协议书（代合同）》是否有效。

本案《协议书（代合同）》系农工商公司与刘合某基于真实意思表示签订。原判决是依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，判决《协议书（代合同）》无效。对此，本院认为：

第一，原判决依据的相关规定不应理解为效力性强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”上述条文均未明确规定违反该条文的行为无效。且在以划拨方式取得土地使用权的房屋转让纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，不会侵害国家利益和社会公共利益。故不应将《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条理解为效力性强制性规定。因此，即便《协议书（代合同）》违反该两条规定，亦不属于《合同法》第五十二条第五项规定的违反法律、行政法规的强制性规定的情形。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”该条规定规范的是直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并非房屋买卖行为，而本案《协议书（代合同）》的性质为房屋买卖合同，故该规定不应适用于本案合同效力的认定。

第二，经有批准权的人民政府审批、批准并非《协议书（代合同）》生效的条件。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”据此，是否登记或者交付，只影响物权变动的效力，并不影响合同的效力。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：……”，但该批准、审批行为仅是物权变动的必要条件，并不影响房屋买卖合同的效力。

第三，认定《协议书（代合同）》无效有违诚实信用原则和公平原则。《协议书（代合同）》基于刘合某和农工商公司的真实意思表示签订，第五条明确约定刘合某付清全部款项后即拥有房屋的所有权，有权转让、出售房产，农工商公司应协助办好有关手续。《协议书（代合同）》签订后，刘合某履行了付款义务，农工商公司亦实际交付标的房屋，合同主要权利义务履行完毕已超过20年。现农工商公司起诉要求确认《协议书（代合同）》无效，违反合同约定，有违诚实信用原则。标的房屋现值已远超20多年前的购买价格，且在农工商公司认可的情况下，刘合某早已将房屋出售，认定合同无效将对刘合某及其后买受人造成巨大损失，有违公平原则。

故本院认为，《协议书（代合同）》基于双方真实意思表示签订，并不违反法律强制性规定，合法有效。原判决认定《协议书（代合同）》因违反法律强制性规定而无效，适用法律不当，应予纠正。

此外，刘合某主张原判决认定农工商公司具有诉讼主体资格有误。本院认为，根据一审法院认定的事实，一审期间三方当事人均一致认可《协议书（代合同）》的签订主体为农工商公司及刘合某，刘合某在二审上诉理由中未就一审法院认定的上述事实提出不同意见，亦未在二审期间就农工商公司的合同地位及诉讼地位问题提出异议。故刘合某主张农工商公司不具有诉讼主体资格，缺乏事实依据。

综上所述，刘合某的再审请求成立，应予支持。

再审裁判结果

依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国物权法》第九条第一款、第十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：

一、撤销北京市高级人民法院（2018）京民终285号民事判决及北京市第二中级人民法院（2017）京02民初94号民事判决；

二、驳回北京市农工商开发贸易公司确认《协议书（代合同）》无效的请求。

一审案件受理费35864元，二审案件受理费35864元，均由被申请人北京市农工商开发贸易公司负担。

本判决为终审判决。

案号：（2019）最高法民再235号

案例来源：中国裁判文书网