关于对生效民事调解书监督的规定

《人民检察院民事诉讼监督规则》第七十五条   检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。

检察院对当事人通过虚假诉讼获得的民事调解书应当依照前款规定监督。

条文主旨：

本条是关于对生效民事调解书监督的规定。

条文释义：

本条第1款是关于对生效民事调解书监督的一般规定。人民法院对民事案件进行调解是人民法院行使审判权的具体体现，是民事审判活动的重要组成部分，所以，作为民事诉讼活动的一项内容，调解应当依法接受人民检察院的法律监督。从监督对象来看，人民检察院对人民法院调解活动的监督主要分为两类：一是对调解过程的监督。对人民法院在调解过程中存在的违法情形，如强迫当事人调解或者存在违反法律进行调解等情形，人民检察院应当依照本规则关于对审判程序监督的规定予以监督。二是对作为调解结果的民事调解书的监督。对已经发生法律效力的民事调解书的监督，应当区分两种情形：一种是调解书存在损害国家利益、社会公共利益的情形。对这一情形，民事诉讼法第208条作出了明确规定，即人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉或者再审检察建议。另一种是调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律的情形。由于民事诉讼法并未规定人民检察院可以对调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律的情形提出抗诉和再审检察建议，实践中，如果人民检察院发现人民法院作出的生效民事调解书存在违反自愿原则或者调解协议内容违反法律规定的，应当依照对审判程序监督的规定采用检察建议的方式进行监督。

本次修订在本条增加了第2款规定，明确检察机关可以对虚假民事调解书依法提出再审检察建议或者抗诉。增加本条第2款规定的主要考虑是：2019年3月15日，中共中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》提出：“探索检察机关对虚假诉讼的监督机制。”最高人民检察院第十四批指导性案例中“武汉乙投资公司等骗取调解书虚假诉讼监督案”在第1点指导意义中明确指出：虚假诉讼的民事调解有其特殊性，此类案件以调解书形式出现，从外表看是当事人在处分自己的民事权利义务，与他人无关。但其实质是当事人利用调解书形式达到了某种非法目的，获得了某种非法利益，或者损害了他人的合法权益。当事人以调解形式达到非法目的或获取非法利益的行为，利用了人民法院的审判权，从实质上突破了调解各方私益的范畴，所处分和损害的利益已不仅仅是当事人的私益，还妨碍了司法秩序，损害了司法权威，侵害了国家和社会公共利益，应当依法监督。对于此类虚假民事调解，检察机关可以依照民事诉讼法的相关规定提出抗诉。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》第18条规定：“人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的，应当依照民事诉讼法第二百零八条第一款、第二款等法律和相关司法解释的规定，向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。”本次修订吸收了该《意见》第18条规定，明确了检察机关对虚假调解的监督方式，为进一步强化虚假诉讼监督提供了制度依据。

司法适用：

1．修订中，有意见认为，根据民事诉讼法第208条规定，人民检察院只能对损害国家利益或社会公共利益的调解书进行监督，涉嫌虚假诉讼的民事案件是否为损害国家利益、社会公共利益，需要进一步论证。经研究认为，虚假诉讼行为人以调解形式达到非法目的或获取非法利益的行为，利用了人民法院的审判权，从实质上突破了调解各方私益的范畴，所处分和损害的利益已不仅仅是当事人的私益，还妨碍了司法秩序，损害了司法权威。司法权属于中央事权，妨碍司法秩序和损害司法权威，必然影响国家对中央事权的正常支配及社会公众对法治的信仰，因此，司法秩序和司法权威属于“国家利益、社会公共利益”范畴，虚假诉讼对司法秩序和司法权威的损害也就是对“国家利益、社会公共利益”的损害。

2．何为国家利益和社会公共利益，目前理论界和实务界的认识都不够统一。有观点认为，法律是国家利益和社会公共利益的具体体现，只要违反了法律规定，就是损害了国家利益和社会公共利益；也有观点认为，国家利益、社会公共利益主要指的是影响国家宏观利益的情形，不能做狭隘的理解。经研究认为，由于理论界和实务界对这两个概念分歧较大，实践中应当慎重把握，既不能把所有违反法律规定的情形都解释为违反国家利益和社会公共利益，也不能将国家利益和社会公共利益的范围不当缩小，应当结合案件的具体情形并综合考虑多方面因素进行判断。

3．司法办案中检察机关应注重对案件中异常现象的调查核实，查明虚假诉讼的真相。这些异常既包括交易的异常，也包括诉讼的异常。例如，合同约定和合同履行明显不符合交易惯例和常识，可能存在通谋的；案件的立、审、执较之同地区同类型案件异常迅速的；庭审过程明显缺乏对抗性，双方当事人在诉讼过程对主张的案件事实和证据高度一致等。检察机关要敏锐捕捉异常现象，有针对性地运用调查核实措施，还案件事实以本来面目。

4．人民检察院经审查发现同一人民法院对多起虚假诉讼案件的审理、裁判等存在相同或者类似错误的，可以类案监督的方式提出社会治理检察建议，促使人民法院统一裁判尺度和规范审判行为。

关联规范：

1．民事诉讼法第9条、第112条、第113条、第208条

2．最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》第18条