二审程序不宜直接对当事人增加的请求直接予以裁判

最高法院判例：二审程序不宜直接对当事人增加的请求直接予以裁判——刘玉菊诉历城区政府行政强制、行政赔偿案

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十八条规定，在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。据此，如果当事人在二审中增加独立的诉讼请求，为维护二审终审制及当事人的审级利益，二审程序不宜直接对当事人增加的请求直接予以裁判。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2018）最高法行申3472号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘玉菊。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省济南市历城区人民政府。

再审申请人刘玉菊因诉山东省济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政强制、行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1068号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员孙江、审判员张艳、审判员朱宏伟组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

刘玉菊不服历城区政府的行政强制拆迁行为，向山东省济南市中级人民法院提起诉讼，请求确认历城区政府强制拆除房屋的行为违法，判令历城区政府将涉案房屋恢复原状，并赔偿因违法强拆行为给其造成的物品等财产损失共计50390元。

一审法院查明：刘玉菊在山东省济南市历城区唐冶街道章灵丘一村拥有房屋一处，集体土地使用证号为历城集用（2000）字第××号，地号为××，用途为宅基地。因雪山片区开发建设需要，山东省人民政府于2006年12月26日作出鲁政土字（2006）2189号《关于济南市2006年第一百零二批次城市建设用地的批复》，征收了包括刘玉菊宅基地在内的土地。为实施相关项目，历城区政府于2010年4月成立了山东省济南市历城区雪山片区建设领导小组，该小组下设雪山指挥部。雪山指挥部于2015年5月27日向济南市历城区唐冶街道章灵一、二、三村的未拆迁住户发布了《限期拆迁告知书》，主要内容为：“1．章灵一、二、三村旧村址闭合圈内的土地已经依法征收，转为国有建设用地。2．请未拆迁住户于2015年6月6日前限期签订拆迁安置补偿协议并腾空拆除房屋。对在规定期限内拒不签订协议拆除房屋的，政府相关职能部门将依法启动强制拆除程序，依法将土地收回。3．我们郑重承诺：在2015年12月31日前如遇政府对补偿政策进行调整，指挥部将对整个片区政策进行相应调整。”因刘玉菊对补偿标准不满意，未与征收单位达成补偿安置协议。2016年9月27日，刘玉菊的房屋被强制拆除。刘玉菊不服，诉至法院。

另查明，刘玉菊对鲁政土字（2006）2189号《关于济南市2006年第一百零二批次城市建设用地的批复》不服，向山东省人民政府申请行政复议。2016年6月13日，山东省人民政府作出鲁政复决字（2016）109号行政复议决定，确认该批复违法，并责令济南市人民政府及其有关单位、部门严格按照有关规定依法做好善后工作。

一审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，历城区政府否认参与涉案房屋的拆除，但是涉案房屋涉及的土地在房屋被拆除前经批准被济南市人民政府征收，由历城区政府用于雪山片区开发建设，应当认定历城区政府的开发建设行为与涉案房屋被拆除有因果关系。涉案拆除刘玉菊房屋的行为，其根本目的在于房屋拆除后的土地使用及开发建设。从土地使用权的变化及土地实际使用情况看，历城区政府的行政意志体现在对刘玉菊房屋的拆除过程中。历城区政府为推进雪山片区开发建设，成立了雪山指挥部，可以认定在其辖区内雪山片区开发建设相关土地征收工作由其具体实施。虽然《限期拆迁告知书》由雪山指挥部作出，但雪山指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关历城区政府承担相应的责任。故拆除刘玉菊涉案房屋行为的法律后果应当由历城区政府承担。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，历城区政府未提供证明合法拆除刘玉菊房屋的有关实体性、程序性证据，因此，刘玉菊请求确认历城区政府强拆行为违法的主张应予支持。

关于刘玉菊要求历城区政府将其房屋恢复原状的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三、四项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；”。刘玉菊涉案房屋占地范围内的土地已被征收，其无法继续使用涉案土地，且该房屋已灭失，刘玉菊要求恢复原状已无可能，历城区政府应当给付相应的赔偿金。涉案土地被征收后，因刘玉菊对补偿标准不满意，未与征收单位达成补偿安置协议，但历城区政府并未剥夺刘玉菊安置补偿的权利。因此，对其房屋的赔偿问题，刘玉菊应当先行与政府相关部门通过安置与补偿途径协商解决，协商不成时可以另行主张权利。对刘玉菊要求历城区政府将其房屋恢复原状的诉讼请求，法院不予支持。

关于刘玉菊要求历城区政府赔偿因强拆给其造成财产损失的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。刘玉菊请求法院判令历城区政府对强行拆除其房屋造成的财产损失进行赔偿，应当承担相应的举证责任。刘玉菊主张财产中的家具、家电、太阳能等物品，均属于合理的日常生活用品，历城区政府在拆除刘玉菊房屋时未对室内物品予以清点、登记并妥善保存，现原物已灭失，刘玉菊所提出的实际损失未超出合理范围，历城区政府对该部分财产损失不予认可应当承担举证责任。历城区政府未能举证证明涉案房屋被拆除前屋内的物品情况，因此，历城区政府应对刘玉菊主张的该部分财产损失承担赔偿责任。法院酌定历城区政府赔偿刘玉菊该部分财产损失35000元，刘玉菊对于树木的损失可在协商房屋补偿安置事宜时一并主张。一审法院于2017年3月22日作出（2016）鲁01行初724号行政判决：确认历城区政府拆除刘玉菊房屋的行为违法；限历城区政府于判决生效之日起10日内赔偿刘玉菊财产损失35000元；驳回刘玉菊的其他诉讼请求。

刘玉菊不服，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销原审法院判决第三项；依法改判历城区政府将刘玉菊的涉案房屋恢复原状，如不能恢复原状则依法判令其按照类似房地产的市场价格对刘玉菊予以赔偿。历城区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，驳回刘玉菊的起诉。二审查明事实与一审一致。二审法院以与一审基本相同的理由，于2017年9月30日作出(2017)鲁行终1068号行政判决：驳回上诉，维持原判决。

刘玉菊不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决；依法改判历城区政府将其涉案房屋恢复原状，如不能恢复原状则依法判令其按照类似房地产的市场价格赔偿其损失。主要事实和理由为：在涉案房屋无法恢复原状的情况下，人民法院应当判决历城区政府承担赔偿责任。

本院认为：本案的争议焦点是历城区政府是否应当承担赔偿涉案房屋损失的责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百二十八条规定，在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。本案中，刘玉菊一审请求为：确认历城区政府设立的雪山指挥部强制拆除房屋的行为违法，判令历城区政府将其涉案房屋恢复原状，并赔偿因违法强拆行为给其造成的物品等财产损失共计50390元；二审请求为：依法改判历城区政府将刘玉菊的涉案房屋恢复原状，如不能恢复原状则依法判令其按照类似房地产的市场价格对刘玉菊予以赔偿。由此可见，刘玉菊请求历城区政府承担涉案房屋赔偿责任系其在二审中增加的独立的诉讼请求，为维护二审终审制及当事人的审级利益，二审程序不宜直接对刘玉菊增加的赔偿房屋等损失的请求直接予以裁判。从保护当事人实体权益的角度看，刘玉菊可与历城区政府通过安置与补偿途径协商解决，如果协商不成，其可另行主张权利。故一、二审法院判决并无不当。

综上，刘玉菊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘玉菊的再审申请。

审判长　孙　江

审判员　张　艳

审判员　朱宏伟

二〇一八年六月十四日

书记员　李林涛