准确把握行政赔偿案件中“直接损失”的范围

最高法行政庭：准确把握行政赔偿案件中“直接损失”的范围

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准确把握“直接损失”的范围——镇江市某甲公司诉江苏省镇江市某区人民政府、镇江市某乙公司行政赔偿案

裁判要旨

《中华人民共和国国家赔偿法》第36条第8项规定的“直接损失”，是指违法行政行为造成行政相对人各项合法财产实际损失的总和。通常，对企业厂房实施征收，补偿范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，以及按照补偿安置方案应当给予被征收企业的补助和奖励等。由于企业厂房被拆除，未被拆除但已废弃、无法再利用的附属设施，如化工水塘，亦属于应当予以赔偿的“直接损失”。

基本案情

原告镇江市某甲公司与镇江市某厂签订租赁协议，由镇江市某甲公司于2001年10月28日起租赁镇江市某厂的厂房和锅炉进行生产，租赁期为20年。之后，镇江市某甲公司添置设备，未经批准扩建了厂房进行化工生产。2006年10月21日，为落实江苏省人民政府《关于自2006年10月起在全省范围内开展化工生产企业专项整治工作的决定》，镇江市人民政府下发了镇政办发〔2006〕164号《关于印发〈镇江市化工生产企业专项整治实施方案〉的通知》。该通知明确清查的重点是化工企业有无环评手续等。2007年3月5日，江苏省镇江市某区人民政府（以下简称某区人民政府）制定了镇润政办〔2007〕13号《关于印发〈某区化工生产企业整治〉意见的通知》（以下简称《13号通知》），要求镇江市某甲公司在2007年6月30日前落实“完成环评手续，及时向当地环保部门进行排污申报”等7项整治意见。同年11月，某区人民政府作出镇润政〔2007〕42号《关于关闭镇江市某甲公司等两家化工生产企业的通知》（以下简称《42号通知》），将镇江市某甲公司列为限期关闭企业，明确要求其在2007年11月底之前完成关闭任务。到期后，镇江市某甲公司未关闭。2008年1月，镇江市委办公室下发关于《北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作协调会会议纪要》［以下简称《搬迁（关停）会议纪要》］，纪要明确在2008年6月30日前完成北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作。同年6月20日，某区北部滨水区企业搬迁工作指挥部作出《通知》，责令镇江市某甲公司于2008年6月25日前搬迁。2008年7月8日，某区人民政府组织人员对镇江市某甲公司实施了强制拆除。镇江市某甲公司向人民法院提起行政诉讼，要求确认某区人民政府《13号通知》中要求镇江市某甲公司限期治理的行为和《42号通知》关闭镇江市某甲公司的行为违法。2010年12月17日，江苏省镇江市中级人民法院分别作出（2010）镇行初字第0014号、0015号行政判决，确认某区人民政府上述行为违法。后镇江市某甲公司向某区人民政府提出赔偿申请，由于未能就赔偿数额达成一致，遂向人民法院提起本案行政赔偿诉讼，请求赔偿损失1716万元。经镇江市某甲公司及某区人民政府申请，人民法院委托江苏省苏润土地房地产价格咨询有限公司、镇江市价格认证中心对镇江市某甲公司的损失以2008年7月8日为基准日进行了评估，并出具了评估结论。另，2007年7月，镇江市拆迁管理办公室因引航道南侧、江南桥北侧土地整理（一期）项目建设需要，下发镇拆办拆许字〔2007〕第07号拆迁许可证，对该片区进行拆迁。镇江市某甲公司在北部滨水区的搬迁范围内，也在该许可证许可的拆迁范围内。

裁判理由

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。为此，行政机关违法实施强制拆除行为，造成受害企业财产损失的，应当赔偿违法行政行为造成的“直接损失”。所谓“直接损失”，是指违法行政行为造成行政相对人各项合法财产实际损失的总和。通常，对企业厂房实施征收，补偿范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，以及按照补偿安置方案应当给予被征收企业的补助和奖励等。正如最高人民检察院抗诉意见认为，在房屋征收过程中，行政机关违法强制拆除被征收人合法房屋的，原本应当通过征收补偿程序予以行政补偿的损失，转而通过行政赔偿程序予以解决的，行政赔偿项目和数额不能低于行政补偿的项目和数额。换句话说，被征收人通过行政补偿依法能够获得的搬迁费补偿、临时安置补偿，停产停业损失补偿，以及应得的补助和奖励等，均属于“直接损失”范畴，依法应当予以行政赔偿。

本案中，为落实江苏省人民政府13号通知关于在全省开展化工生产企业专项整治工作的要求，某区人民政府作出42号通知，明确将镇江市某甲公司列为限期关闭企业，并要求其在2007年11月底之前完成关闭任务。为公共利益需要关闭镇江市某甲公司，某区人民政府依法应当对镇江市某甲公司予以行政补偿，补偿的范围包括镇江市某甲公司享有合法权益的厂房及其附属设施的价值补偿以及通过行政补偿依法能够获得的搬迁费、临时安置补偿，停产停业损失补偿等。因某区人民政府违法实施强制拆除，造成镇江市某甲公司厂房及其附属设施、原材料等损失，行政补偿问题转化为行政赔偿问题。此时，某区人民政府除应当按照行政补偿的标准对其合法财产权益损失进行行政赔偿。最高人民检察院关于镇江市某甲公司有权获得包括搬迁补助、临时安置补助、停产停业损失补助以及虽未损害但因拆迁而无法继续使用的设施费用应当予以赔偿的抗诉意见，本院予以支持。一、二审及1号再审判决根据对镇江市某甲公司损失的评估、估价意见，结合镇江市某甲公司提供的录像及诉讼请求，确定的应当予以赔偿的项目和数额并无不当，但认为水塘未被损坏不应予以赔偿，搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失不属于“直接损失”，属于适用法律错误，依法应当予以纠正。关于水塘赔偿问题，尽管水塘未被损坏，但作为附属设施，难以变卖。工厂被关闭后，水塘已经完全失去使用价值，属于镇江市某甲公司的直接损失，对其成本价值依法应当予以赔偿。镇江市某甲公司主张赔偿435750元，单价合理，水塘体量与案件实际不存在明显出入，本院予以认可。为此，应当依法改判，增加水塘赔偿金435750元。关于搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失问题。这部分损失要以存在搬迁、安置的客观需要，以及如非违法关闭，企业存在可以依法继续生产经营的客观事实。镇江市某甲公司被关闭，相应的机器设备、原材料、办公用品等均已作价赔偿，不存在搬迁、安置的客观需要，相关损失实际上不存在，不应予以赔偿；同时，镇江市某甲公司没有环评手续，未被关闭之前的生产经营活动即属于违法，关闭后不存在停产停业损失的事实，亦不应予以赔偿。一、二审及1号再审判决对该部分损失不予赔偿的理由错误，但结果并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。参照该项规定，行政机关逾期支付赔偿金的，相应的利息损失亦应当属于“直接损失”范畴，依照第三十六条第八项规定，行政机关亦应予以行政赔偿，利息损失的起算时间应当从损害发生之日起计算。存款利息不足以弥补当事人实际损失的，可以按照贷款利息予以赔偿。本案中，某区人民政府违法强制拆除镇江市某甲公司厂房，造成直接财产损失，理应当即予以行政赔偿。自违法强制拆除之日至实际支付之日的赔偿金利息损失属于直接损失，某区人民政府依法应当予以赔偿。鉴于二审判决后，某区人民政府已经分数次向镇江市某甲公司支付一、二审判决的全部赔偿款，该部分利息损失不再予以另行计算。同时，考虑水塘赔偿金435750元从厂房被强制拆除至今已经十余年，按照存款利息不足以弥补镇江市某甲公司的损失，某区人民政府应当按照银行同期贷款利息赔偿镇江市某甲公司水塘赔偿金435750元的利息损失。

最高人民检察院抗诉认为，1号再审判决认为某区人民政府不是本案拆迁工作的实际拆迁人、不是拆迁补偿主体的主要证据不足。本院认为，本案系行政赔偿案件，某区人民政府强制拆除镇江市某甲公司厂房的行为已经生效法律文书确认违法，某区人民政府是赔偿义务主体并无争议。至于某区人民政府是否是本案实际拆迁人问题，与行政赔偿无关，不属于本案审查范围。

综上，最高人民检察院抗诉理由部分成立。一、二审及1号再审判决驳回镇江市某甲公司请求赔偿水塘损失的诉讼请求，适用法律错误；未判决赔偿逾期支付赔偿金利息，违反法律规定，依法应当予以改判；其余部分认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项之规定，判决撤销江苏省高级人民法院（2017）苏行赔再1号行政赔偿判决、江苏省高级人民法院（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决和江苏省镇江市中级人民法院（2011）镇行赔初字第0005号行政赔偿判决中关于驳回镇江市某甲公司请求赔偿水塘损失诉讼请求的相关内容，维持其余部分的判决内容；江苏省镇江市某区人民政府自收到本判决书之日起10日内向镇江市镇江市某甲公司有限公司支付水塘赔偿金435750元，并支付自2008年7月8日至实际支付水塘赔偿金之日的同期银行贷款利息。

来源：鲁法行谈