人民法院对行政行为合法性进行审查的三个要素

在行政诉讼中，人民法院对行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为的合法性进行审查，包含以下三个要素：一是行政诉讼的被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关；二是法律关系，可以提起行政诉讼是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起行政争议，不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议；三是行政行为，作为行政诉讼被告的行政机关必须实施一定的行政行为（或不作为）。

行政判决书

（2020）辽行终639号

上诉人（一审原告）冯晓会。

上诉人（一审原告）王××。

被上诉人（一审被告）锦州市古塔区人民政府。

一审第三人：锦州天元房地产开发有限公司。

冯晓会、王××因诉锦州市古塔区人民政府（以下简称古塔区政府）、第三人锦州天元房地产开发有限公司（以下简称天元公司）行政强制及行政赔偿一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2019）辽07行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年9月5日组织各方当事人进行了询问。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：2009年4月1日，天元公司取得房屋拆迁许可证，2010年4月7日，锦州市古塔区房屋拆迁办公室发布翻建区域房屋拆迁安置须知。2010年8月5日，锦州市城乡规划建设委员会发布锦拆公字〔2010〕第14号房屋拆迁公告，拆迁人为天元公司，拆迁单位为锦州古塔房屋拆迁安置有限公司，拆迁范围锦州市古塔区石化生活区（翻建区）规划拆迁红线范围内。冯晓会、王××所有的坐落于古塔××号的房屋（面积68.6平方米）在拆迁范围内。2012年1月17日，冯晓会、王××所有的坐落于古塔××号的房屋由锦州古塔房屋拆迁安置有限公司委托的锦州市鑫跃伟房屋拆除有限公司拆除。就此冯晓会、王××曾向锦州市公安局古塔分局报案，公安机关未予立案。后来冯晓会、王××又向多个行政机关反映，锦州市国有土地上房屋征收办公室就天元公司对信访人冯晓会房屋违法拆除行为，责成锦州市古塔区房屋征收办公室调查处理，并提出处理意见。2019年5月9日，锦州市古塔区住房和城市建设局作出的《行政处理答复意见书》认定天元公司违规拆除，但非政府行为。冯晓会、王××于2019年11月14日诉至一审法院。

一审法院认为：本案争议的焦点为古塔区政府是否存在强制拆除行为，是否应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，2009年4月1日，天元公司取得房屋拆迁许可证，冯晓会、王××所有的涉案房屋在拆迁红线范围内。当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。”第十条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”第十一条规定：“拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报房屋拆迁管理部门备案。”第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”依据上述规定，结合天元公司、古塔区政府答辩及当庭陈述及各方提供的证据，足以认定：天元公司在未与冯晓会、王××订立拆迁补偿安置协议的情况下，在未经政府裁决，实施强制拆迁前，未就涉案被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全，就对涉案房屋进行强行拆除，显系违法拆迁。天元公司在庭审中自认其委托锦州古塔房屋拆迁安置有限公司对冯晓会、王××所有的涉案房屋实施的拆迁，并未受古塔区政府的委托，天元公司对涉案房屋的强拆行为，应承担相应的民事赔偿责任。古塔区政府的房屋拆迁管理部门负责管理房屋拆迁工作，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作具有监督管理职责。本案中，由于行政诉讼是对被诉具体行政行为合法性进行审查，而古塔区政府没有作出拆除涉案房屋的事实行为，并没有组织、委托、责成天元公司对涉案房屋实施强拆，没有作出具体行政行为，对天元公司的强拆行为只是未尽到监督职责，并不是本案的赔偿主体。故冯晓会、王××主张古塔区政府强拆违法并赔偿损失的诉求没有事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回冯晓会、王××的诉讼请求。案件受理费50元，由冯晓会、王××负担。

冯晓会、王××上诉称：1.请求依法撤销一审判决并依法改判；2.请求确认被上诉人及第三人强行拆除上诉人房屋的行为违法；3.请求判令被上诉人及第三人赔偿上诉人财产损失共计63.121万元；4.本案一、二审诉讼费由被上诉人和第三人承担。事实及理由：上诉人的房屋位于锦州市××区××楼，锦州石化公司生活改造项目将上诉人的房屋划入拆迁范围内，上诉人在未见到相关拆迁文件及手续且被上诉人未通知上诉人的情况下，被上诉人趁上诉人家里没有人时将上诉人的房屋暴力拆除，致使上诉人收藏的一幅张善孖虎画《岿然独存》灭失，造成了上诉人巨额财产损失。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，理由如下：一、被上诉人系锦州市古塔区石化生活区改造项目的管理部门，系行政强制拆迁工作的实施部门，而非仅是监督单位，其应对强拆行为承担责任。一审法院认为：“被上诉人没有作出拆除涉案房屋的事实行为，被上诉人并没有组织、委托、责成第三人对上诉人的房屋实施强拆，其对本行政区域内的城市房屋拆迁工作仅仅具有监督管理职责，对第三人的强拆行为只是未尽到监督职责，并不是本案的负责拆迁管理部门”，属于法律适用错误，事定认定错误。2009年10月26日，锦州市城乡规划建设委员会依据《关于锦州市城市房屋拆迁体制调整的通知》（锦编发〔2008〕31号）文件制作的《关于锦州市城市房屋拆迁行政裁决、行政强制执行等权限下放的意见》，在该文件中将市级城市房屋拆迁行政裁决、行政强制执行等权利下放到各区实施。由此可认定被上诉人系强拆工作的实施部门。2010年4月7日，锦州市古塔区房屋拆迁办公室发布的《翻建区房屋拆迁安置须知》（上诉人一审证据七）；2010年8月5日，锦州市城乡规划建设委员会发布的锦拆公字〔2010〕第14号《房屋拆迁公告》（第三人一审证据一），均明确拆迁人为锦州天元房地产开发有限公司，拆迁单位为锦州古塔房屋拆迁安置有限公司。在2011年古塔区政府年度报告中，古塔区委、区政府将本案拆迁项目确定为运筹“房地产项目百日会战”20余个重点推进项目之一，即投资7亿元的石化生活区改造项目（上诉人一审证据三）。第三人在一审庭审中承认，第三人在强拆上诉人房屋前曾告知被上诉人并在征得被上诉人同意后将上诉人房屋拆除。依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、第十七条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决；被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”由此可认定被上诉人为该拆迁项目的管理部门。基于以上，被上诉人系拆迁项目的管理部门，系行政强制拆迁工作的实施部门，其应对强拆行为承担责任。二、第三人强拆上诉人房屋的行为应认定为受被上诉人委托的行政行为，而非民事行为，其强拆结果应当由被上诉人承担。一审法院认为：“第三人在庭审中自认其对上诉人房屋实施的强拆行为，且其并未受被上诉人的委托，第三人对涉案房屋的非法强拆行为，应承担相应的民事赔偿责任”。《中华人民共和国刑法》第二百七十五条规定：“故意毁坏公私财物，数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑。”《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第三十三条规定：“故意毁坏公私财物，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）造成公私财物损失五千元以上的；（三）纠集三人以上公然毁坏公私财物的。”上诉人的房屋价值明显在五千元以上，并且第三人拆除上诉人房屋也明显纠集三人以上。由此可见，一审法院在未将第三人非法拆除上诉人房屋的行为认定为行政行为的情况下，亦应当将其认定为涉嫌故意毁坏公私财物罪的行为并依法移送刑事案件管理机关处理，但一审法院仅将其认定为民事行为，明显认定错误。综上，向二审法院依法提起上诉，切实维护上诉人的合法权益。

古塔区政府答辩称：一审判决认定事实正确，古塔区政府没有做出强制拆迁上诉人房屋的行政行为，一审判决适用法律及判决结果均是正确的，请求驳回上诉。

天元公司陈述称：天元公司对给予上诉人相应的补偿是认可的，在本案二审开庭之前，天元公司与上诉人进行了磋商，但是因为上诉人主张的金额与天元公司按规定赔偿的金额有较大的差距，没有达成一致。另外，天元公司对于上诉人主张要求赔偿画的损失不认可，天元公司认为拆除时，房屋内不存在这幅画。

本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。

本院认为，冯晓会、王××提起本诉在起诉状中载明的诉讼请求是：1.请求确认被上诉人及第三人强行拆除冯晓会、王××房屋的行为违法；2.请求判令被上诉人及第三人赔偿冯晓会、王××财产损失共计63.121万元；3.本案的诉讼费用由被上诉人承担。根据冯晓会、王××的诉讼请求，本案的争议焦点是古塔区政府是否实施了被诉的强制拆除行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据上述法律规定，在行政诉讼中，人民法院对行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为的合法性进行审查，包含以下三个要素：一是行政诉讼的被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关；二是法律关系，可以提起行政诉讼是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起行政争议，不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议；三是行政行为，作为行政诉讼被告的行政机关必须实施一定的行政行为（或不作为）。具体到本案，根据本院查明事实，强制拆除行为并非由古塔区政府实施，古塔区政府亦没有组织、委托、责成天元公司对涉案房屋实施强拆，没有作出具体的行政行为。因此，冯晓会、王××请求确认古塔区政府强行拆除案涉房屋行为违法的诉讼请求没有事实及法律依据。2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案争议系因拆迁而引发，天元公司取得房屋拆迁许可证的时间为2009年4月1日，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，本案应当适用拆迁当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定。一审判决对相关法律适用问题已经进行了充分的阐述，本院在此不再赘述。冯晓会、王××上诉主张因古塔区政府已对其投诉进行处理，古塔区政府是拆迁行为的管理部门，应为强制拆迁行为的责任主体，但其该项主张不符合当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，本院不予支持。

关于冯晓会、王××提出的赔偿问题，因其提出请求确认古塔区政府强制拆除行为违法的诉讼请求不能成立，其提出的赔偿请求亦应予以驳回。天元公司在本院组织的询问活动中表示，其对于给予冯晓会、王××相应的补偿是认可的，但是因为冯晓会、王××主张的金额与天元公司按规定赔偿的金额有较大差距，没有达成一致。本院在审理过程中，本着妥善化解争议的原则，进行了相关的协调工作，亦因差距过大未能达成一致意见。冯晓会、王××对于其房屋损失可依据相关法律规定另行主张权利。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。冯晓会、王××提出的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由冯晓会、王××负担。

本判决为终审判决。

审判长　　杜刚

审判员　　李侃

审判员　　李明

二〇二〇年十月二十七日

法官助理刘春晓

书记员赵晓迪