检察机关法律监督刚性视域下的调查核实权

原创 张杰 “转自政法论坛公众号”

编者按

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本文发表于《政法论坛》2023年第3期，第95-105页。

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检察机关法律监督刚性视域下的调查核实权

张杰 最高人民检察院法律政策研究室处长，高级检察官

摘要：转隶后检察机关法律监督面临刚性缺乏的问题。为此，需要进一步重视并运用《人民检察院组织法》赋予的调查核实权积极发现违法线索、有效印证违法行为。无论是从我国检察制度发展史还是立足域外比较，调查核实权都是检察机关的重要职权。调查核实权是法律监督的起点和后盾，能够查清违法事实，以严肃程序保证法律监督具有强制性，并体现法律监督积极主动的履职要求，是法律监督刚性的重要内核。当前，对于调查核实权还存在重视不够，职能发挥不充分，保障不力，效力不明等问题。为此，建议聚焦法律监督定位，进一步重视发挥调查核实权作用，运用大数据和检察一体优势，加强权力行使的技术保障和机制更新，通过立法完善，赋予人民检察院司法强制权，促进完善调查核实权成为检察机关法律监督刚性的支撑。

关键词：法律监督；调查核实权；监督刚性；立法完善

目录

一、法律监督刚性与调查核实权的依存演进

二、调查核实权与法律监督刚性关系的理论辨析

三、当前检察机关调查核实权的行使方式及存在问题

四、完善检察调查核实权的建言

结语

检察机关法律监督缺乏刚性，是制约当前检察工作质效的重要问题。如果说2018年检察机关职务犯罪侦查预防职能“转隶”前，检察机关依托职务犯罪侦查预防职能，法律监督刚性尚能有所体现，那么，2018年的“转隶”，则从根本上“蚀空”了检察机关法律监督刚性的基础。然而，立法“在关上一扇门的同时，也总是会打开一扇窗”。2018年修订的《人民检察院组织法》在经历反复争论后，“复活”了1954年《人民检察院组织法》有关人民检察院开展法律监督可以行使调查核实权的规定，填补了自1979年《人民检察院组织法》生效以来近40年组织法上有关检察机关调查核实权问题的立法空白。调查核实权的配置，可谓为检察机关法律监督工作的开展提供了“依托”。由此，以检察机关法律监督刚性为视角，探讨调查核实权的行使，不仅是贯彻落实《人民检察院组织法》精神的立法要求，更是强化检察机关法律监督刚性，促进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

一、法律监督刚性与调查核实权的依存演进

（一）调查核实权的概念和特征

按照西方经典的权力定义，权力是指“个人和群体将意志强加于其他人的能力。”检察调查核实权，本质上是国家公权力的组成部分，具体是指人民检察院为履行法律监督职责，依法向有关单位和个人调查收集证据材料或者核实相关案件情况的活动。一般认为，检察机关调查核实权行使的具体措施包括：调阅、借阅案卷材料和其他文件资料，查询、调取、复制相关证据资料，向有关单位及其工作人员了解情况，向当事人或者案外人询问取证等。从实践情况看，检察机关使用以上调查核实措施，较多的主要是询问谈话以及查询、调取、复制相关证据材料等，而咨询专业人员、委托鉴定、评估、审计以及勘验物证、现场等措施则运用相对较少。

检察调查核实权具有以下特征：（1）目的的特定性。调查核实权来源于法律监督，服务于法律监督，目的和范围都局限于法律监督。检察机关之所以具有调查核实权，归根到底是因为宪法法律赋予检察机关法律监督职能；同时，检察机关开展调查核实，目的也是为了服务保障检察机关法律监督职能的行使。这一目的与范围，决定了检察调查核实权不同于公安机关查清犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人的刑事侦查权，也不同于监察机关查清职务犯罪状况、调查公职人员违法活动的监察调查权。（2）手段的有限性。检察机关行使调查核实权手段相对平和，不同于公安刑事侦查包括的技术侦查、刑事强制措施的应用等，也不同于《监察法》赋予监察机关的调取、查封、扣押以及技术侦查等调查措施。（3）程序的法定性。调查核实权的具体行使，应当遵循法定程序，即依据刑事、民事、行政三大诉讼法及人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼监督规则规定的程序进行。（4）对象的特定性。调查核实权的行使，针对的对象局限于可能存在违法行为的机关、单位和个人等。

（二）我国检察制度中调查核实权配置的流变与演进

早在我国清末司法改革中，1907年12月4日发布的《各级审判厅试办章程》即规定检察官的侦查职权包括调查事实，搜集证据。1910年5月2日的《检察厅调度司法警察章程》则进一步丰富了检察行使犯罪侦查权的具体内容，其中重要内容即包括搜索证据。可见早期检察官职责即包括刑事案件中的调查核实权。南京国民政府时期，检察机关刑事案件中的侦查权能进一步规范。1928年《刑事诉讼法》规定，检察官在侦查中，有对人的强制处分权和对物的强制处分权。对人的强制处分权包括对被告的传唤、拘提、讯问、羁押以及对证人、鉴定人的传唤、讯问，对证人的拘提；对物的强制处分权则包括扣押、搜索、勘验。这些内容虽然规定的是检察机关的侦查权，但通过检察调查核实、查清案件真相的色彩已十分浓厚。

回溯人民检察史，早在1934年中央苏区工农检察部时期，苏维埃共和国即赋予工农检察机关调查权，各级工农检察机关控告局收到群众对苏维埃机关、国家经济机关及其工作人员的控告书后，有权进行调查。随后，抗日战争时期和解放战争时期的检察制度，也均规定检察机关享有对违法行为予以调查的权力。

新中国成立初期的几部有关检察组织的法律，都对检察机关履行职责规定了相应的调查措施。如1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第12条、1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第14条、1951年《各级地方人民检察署组织通则》第6条等均对人民检察署开展调查核实作出相应规定。新中国成立后第一部人民检察院组织法即1954年《人民检察院组织法》对人民检察院调查核实权作出明确规定。对此，据参与该法律制定的检察理论奠基人王桂五先生回忆，该法制定起草时，代表们在讨论检察机关调查核实权时，纷纷表示：“如果没有这一规定，检察院将很难发现问题，也很难核实和查清问题，因而将无法行使职权。”“这条规定看来简单，但其作用和意义却非常重大。”

1954年以后，检察机关历经三落三起，命运坎坷。检察机关调查核实权与新兴的人民检察制度一道，未经充分实践，即被弃之高阁。1979年五届全国人大二次会议通过的新中国第二部《人民检察院组织法》在“人民检察院职权”中并未规定调查核实权。其主要原因在于，1979年检察机关一般监督尚处于被批评的禁区，检察机关法律监督被界定为刑事领域的诉讼监督，而检察机关的调查核实权被认为是与人民检察院一般监督密切联系的权力，故随着对人民检察院一般监督权的否定，这一“作用和意义非常重大”的权力最终还是从法律中取消。1983年、1986年立法机关两次对《人民检察院组织法》进行修订时，调查核实权的“复活”均未能成功。虽然2012年《人民检察院刑事诉讼规则》等司法解释在非法证据排除部分，规定人民检察院可以通过调查核实排除非法证据，但是，《人民检察院组织法》等立法上有关调查核实的内容始终付诸阙如。

2018年《人民检察院组织法》修订时，是否重新规定调查核实权，成为争议较大的问题。经过讨论各方达成共识，检察机关开展法律监督必然要进行调查，检察的调查不同于纪检监察的调查，检察调查在于查清违法事实，而纪检监察的调查，则是出于查清违纪违法事实，追究相应纪律法律责任。但是，由于检察机关转隶后，“调查”已成为纪检监察部门具有法定意义的职权，故而对于是否在《人民检察院组织法》中规定检察机关的调查核实权，相关部门提出不同意见。当时，最高人民检察院坚持“作为检察院组织法，应当对调查核实权加以规定”，最终经过深入沟通论证，检察院组织法对此做出了规定。现行《人民检察院组织法》第21条明确规定：人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实。由此，人民检察院履行法律监督职责时开展调查核实，成为《人民检察院组织法》明确赋予的法定职权。

为进一步巩固立法成果，加强调查核实权的行使，2021年6月15日中央下发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），对加强检察机关调查核实权又作了浓墨重彩的强化。《意见》在第13条“进一步提升法律监督效能”中指出：“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。检察机关依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件，询问当事人、案外人或者其他有关人员，收集证据材料的，有关单位和个人应当协助配合。”“对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。”

（三）域外检察制度中调查核实权的配置概览

1.我国台湾地区的检察官侦查权

就调查核实而言，我国台湾地区检察官以侦查的形式行使调查核实权。其侦查职权较为广泛而强大。根据我国台湾地区“法院组织法”第60条第1项规定，检察官的职权包括实施侦查、提起公诉、实行公诉、协助自诉、担当自诉及指挥刑事裁判之执行以及其他法令所定职务执行。

2.法国检察官调查核实权

法国检察官在刑事诉讼中享有广泛的权力。共和国检察官在得到相关犯罪信息后，有权采取调查、录音、讯问等措施查证核实。在民事诉讼中，法国历史上第一部资产阶级程序法典即1806年民事诉讼法典，设立检察官并赋予其特定职权，从而授予了检察机关参加民事诉讼的各项重要权力，基本确立了民事检察监督制度。总的来看，民事诉讼中，法国检察机关也享有较为广泛的调查核实权。

3.美国检察官的调查核实权

美国检察官的调查核实权主要体现在刑事案件中的侦查权和民事案件中的取证权。在刑事诉讼中，美国检察官的侦查职能表现在三个方面：（1）由检察官领导或协同警察或执法人员对犯罪案件进行侦查；（2）由检察官对官员腐败等犯罪案件直接进行侦查；（3）由联邦检察长（即司法部长）针对高级官员的犯罪案件任命特别检察官或独立检察官进行侦查。在民事诉讼中，美国检察官参与民事诉讼行使取证权是其重要权力。早在1914年的《联邦贸易委员会法》就授予检察官取证的权力。1976年颁布的哈特——司格特——鲁迪南反托拉斯改进法规定，检察官可以向自然人发出民事调查令行使调查取证权。

从以上历史演进及中外对比梳理分析来看，检察职权中，一般都包括刑事诉讼中的侦查权，或者民事、行政诉讼中的调查核实权。广义的检察调查核实权，不仅体现在刑事诉讼中的引导侦查、补充侦查，还体现在民事、公益诉讼中的调查收集证据、提起诉讼。检察调查核实权，作为国家公权力，其权力来源、行使范围、具体措施等，都基于国家立法的授权和保障。

二、调查核实权与法律监督刚性关系的理论辨析

（一）法律监督的内涵及其刚性要求

检察机关法律监督，是指检察机关代表国家与社会公益进行的一种以公诉为主要职能、以监督为属性、以维护国家法治统一为目的的国家活动。检察机关法律监督之所以必须具有刚性，是因为检察机关的法律监督体现国家法治统一性和权威性的要求，其尊严和权威不容践踏。

“有关检察机关法律监督的正当性和法律监督方式等问题的争论，一直没有平息，也没有得到理论上的解决。”转隶后，检察机关法律监督更是失去了强制性的依托保障，面临更多困难。从权力行使状况看，检察机关法律监督的行使，需要对诉讼过程中侦查权、审判权等发挥制约作用。以刑事诉讼为例，检察机关的审前过滤作用和审后监督作用，能够对公安机关的不当逮捕、侦查行为予以过滤，对人民法院可能错误的审判行为提出纠正。正因此，台湾学者林钰雄提出：“作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，也要保护其免于警察之恣意。”而在履行民事、行政、公益诉讼等法律监督职责时，检察机关法律监督则更多要对行政机关等行为的合法性予以监督。例如，公益诉讼中，检察机关就是以诉前检察建议和提起诉讼的方式，督促国家行政机关依法履职，保障法律得到统一有效的实施。但是，不管是诉讼中对其他司法机关的权力制约还是公益诉讼中检察权对其他国家公权力行使开展的合法性监督，检察机关法律监督权的行使，都仅具有程序性特征。所谓程序性，是指检察机关行使检察权，能够依法启动诉讼程序，但是，本身并不具有实体处分的效力。或者说，检察机关实施监督性法律行为产生的法律后果，不是直接变更实体的法律关系，只是建议、监督问题的处理。在此权力格局下，如果监督对象不予接受监督措施，检察机关则很难有进一步的支撑性措施。例如，检察机关“检察建议”法律监督效果的取得，就需要其他机关的重视支持，如果其他机关不予重视建议内容，不予纠正违法行为，则目前检察机关很难有进一步的措施。正因此，一些学者认为，检察机关不能不经常陷入“乞丐式监督”的困境，即监督者的监督意图能否实现，取决于被监督者是否配合，如果其不配合，则监督权就落空。一些学者甚至忧心，检察机关法律监督，如果没有支撑和后盾，则易于患上“软骨病”。

鉴此，检察机关的法律监督是否具有刚性，直接关系法律监督的效果，直接决定法律监督的权威。同时，检察机关的法律监督必须具有刚性，应当受到应有的尊重和重视。只有如此，检察机关基于程序提出的法律监督意见、建议等，才能够得到充分的遵守和执行，检察法律监督维护国家法治统一尊严的使命才能履行，检察机关在国家监督体系中的监督职责才能更好发挥。

（二）调查核实权是法律监督刚性内核的体现

监督，本质上是寻找、发现、纠正监督对象违反法律的不当行为并予以纠正。从检察机关法律监督的特点出发，因为检察机关法律监督带有严肃的法律后果，事实上没有主体愿意主动接受检察机关的法律监督。如果检察机关的法律监督没有刚性，必然出现寸步难行的局面。如何让检察机关法律监督“长上牙齿”，带上尊严？林钰雄在《检察官论》中提出了一个耐人寻味的问题，即“大卫王的弹弓”。所谓大卫王的弹弓，他将故事概括为“面对洪水猛兽般的巨大挑战时”，实力悬殊的乙方如何凭着坚定的信仰和精准度的判断，寻找武器即“大卫王的弹弓”，对准对方要害给予致命的一击。从检察机关法律监督刚性出发，必须寻找“大卫王的弹弓”。而在我国检察制度中，检察调查核实权可谓保障检察法律监督刚性的类似“大卫王的弹弓”的武器。

1.调查核实是法律监督权行使的基础和前提

检察机关法律监督以发现和纠正违法行为为目标和任务。检察机关只有具备调查核实权，能够将违法线索查实，以违法事实客观呈现于监督对象之前，才可能让监督对象发自内心接受法律监督。作为国家法律监督机关，检察权发挥着监督其他权力主体依法运行的重要作用。检察机关的调查核实权，通过权力行使，查清违法事实的存在和违法行为的实施，进而以违法事实和违法行为“大白于天下”的形式，倒逼违法主体加以纠正。可以说，法律赋予检察机关调查核实权的初衷，是解决法律监督精准的问题。检察机关开展法律监督的前提是弄清违法事实，只有通过调查核实掌握违法主体、违法情节、责任大小、损害后果等情况，法律监督才具备事实依据和监督的针对性、有效性。正是调查核实权的存在，使检察机关法律监督成为有的之矢，目标明确。此外，检察机关在印证、核实、发现违法状况的情况下，一旦遇到违法主体对违法状况或者违法事实予以否定的情况，检察机关就可以运用调查核实权收集、获取客观证据，印证违法事实的客观存在，体现检察机关法律监督不容置疑的权威，打破违法主体的侥幸心理。换言之，检察机关法律监督如果没有调查核实权收集证据、发现违法行为，则只能流于对其他机关移送材料的静态审查，必然很难积极主动动态开展问题的调查，更难以实现对违法行为的发现。甚至可以说，即使是静态的证据审查工作，如果没有调查核实的补充收集、积极印证证据，也将失去刚性依托，处于完全被动状态。正是在这一意义上，检察法律监督与调查核实互为表里关系，如果没有调查核实，检察机关法律监督的刚性和强制性都无从体现。

2.调查核实是法律监督权实现权力制约功能的后盾

检察机关是我国宪法法律规定的法律监督机关。检察机关的法律监督，构成国家权力监督体系的重要内容。根据列宁的法律监督思想，所谓法律监督，是指“监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”检察机关的法律监督权，如高悬的“达摩克利斯”之剑，以对其他权力主体违法行为予以否定的形式，形成对其他公权力运行的制约。而在这一“权力制约权力”的过程中，调查核实权是保障检察权制约有力有效的关键一环。其原因在于，检察权要形成对其他权力的制约，就必须要求检察机关法律监督活动具有主动性，即检察机关应当“积极运用职权去查明或督促查明违反法治尤其是构成犯罪的行为。”由此决定检察法律监督权必须具备发现隐蔽性违法行为的能力，必须具备“前端探测”扫视权力运行的“武器”。因而检察法律监督权必须与调查核实权相匹配，才能实实在在印证、核实、发现，确认违法行为或状态的存在，并最终发挥对其他权力的制约作用。可以说，检察权如果没有调查核实权作为后盾，就很难对其他权力形成有力的威慑和制约。而正是因为检察机关具有调查核实权，检察机关才能积极主动、能动有力履职，查清违法事实，从而具有“始终朝气蓬勃的、站在前线的、社会秩序捍卫者”的特征。

3.调查核实能够以严肃程序保证检察机关法律监督的强制性

从权力运行的特征以及检察调查核实措施来看，调查核实权并不直接运用强制手段限制他人财产权利与人身权利，但是，调查核实权由代表国家法律监督的机关依据法定程序行使，本身就蕴含了严肃性，体现了法律监督的权威性，是国家法律监督中立客观、不可侵犯的体现。“监督与被监督、执法与被执法是一对矛盾，有时甚至是尖锐的矛盾，因而监督、执法必须以强制力为后盾。”调查核实是法律赋予检察机关法律监督的重要手段，具有天然的强制性和严肃性，因而检察机关启动调查核实程序，本身就意味着对违法主体的威慑，其依据程序行使调查核实权，程序的运行和流转，本身就是检察机关法律监督严肃性、权威性和强制性的体现，并进而形成对潜在违法主体的威慑和警示。

三、当前检察机关调查核实权的行使方式及存在问题

（一）“四大”检察中调查核实权的体现及行使方式

当前，我国检察机关调查核实权在刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”中均有体现。第一，刑事检察中的调查核实权。刑事诉讼中，检察机关调查核实权的行使贯穿审查逮捕、侦查、法庭审理、刑事再审、刑事裁判执行等全过程各阶段。主要内容包括检察机关针对非法取证行为开展的调查核实；检察机关为履行自侦权开展的调查核实等。第二，民事检察中的调查核实权。具体包括两种类型：一种是检察机关在民事再审程序中运用调查核实措施收集民事判决、裁定、调解书中可能存在需要监督的情形；另一种则是检察机关通过调查核实手段，对民事审判执行过程中的违法情形开展监督。第三，行政检察中的调查核实权。大致与民事诉讼监督中的调查核实相当，主要分为诉讼监督阶段依当事人申请为收集证据开展的调查核实和检察机关依职权启动监督，查清违法事实主动开展的调查核实两种类型。第四，公益诉讼检察中的调查核实权。调查核实在公益诉讼检察工作中具有特殊的重要作用，运用极其广泛。调查核实权的行使直接关系公益诉讼线索的发现、核实，从这一意义上说，公益诉讼中的调查核实权具有类似侦查取证的特点。实践中，检察机关在受理或发现公益诉讼线索的时候，应当通过调查核实对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估，必要时可以进行初步调查，并形成《初步调查报告》。在初步调查后，人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查；同时，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。可以说，公益诉讼检察工作中，“调查核实”“发出公告或检察建议”“提起公益诉讼”等各个环节前后衔接、逐步推进，共同构成检察公益诉讼主体工作内容。

就具体行使调查核实的方式而言，实践中检察机关开展调查核实主要是以下三种做法：第一，将调查核实作为个案监督的起点。检察机关综合运用查档阅卷、走访询问、司法鉴定、公开听证等方式，通过调查核实，查清事实，核定违法。该种方式是实践中最为常见的调查核实方式。符合监督与办案相统一的理念，体现了在“监督中办案，在办案中监督”的要求。第二，将调查核实与侦查、审查融合。在司法人员职务犯罪案件中，检察机关运用调查核实权深挖细查办理案件中可能存在的公职人员违纪违法线索，主动移送职务犯罪侦查部门。而对于监察机关移送检察机关审查起诉的案件，必要的情况下检察机关也可以自行补充侦查。第三，通过调查核实促成案件终结处理。该种方式应用于民事、行政案件办理中，检察机关办理民事抗诉案件或行政争议实质性化解的案件，采取调查先行的方式，经查询、取证，调查核实，广泛听取多方意见、全面查清案涉行政争议以及隐藏背后的纠纷症结，查明争议源头、化解条件等情况，形成评估报告，决定矛盾解决和开展监督的方向。

（二）调查核实权行使的具体程序

1.调查核实启动的前提在于存在违法线索或违法事实

检察机关调查核实权的启动，以存在单位或个人的违法线索或事实为前提。具体来说，或者是权利受到侵害的受害人及相关当事人提出控告，或者是检察机关发现存在公共利益受损状况或违法事实等。具体违法线索的来源既可能是公民、单位的举报，也可以是相关单位违法线索的移送，还可以基于检察机关依职权的主动发现。法律监督虽然是一种主动查究违法的行为，但是这种监督行为的启动必须以违法线索或违法事实的出现为前提。可以说，检察机关法律监督权的行使，是一个闭环的过程，其中，对违法线索的发现、核实，则是检察机关法律监督权行使的起点。

2.调查核实权启动的权力设置

实践中，检察机关往往将调查核实作为个案监督的起点。一旦接收到违法线索，即综合运用查档阅卷、走访询问、司法鉴定、公开听证等方式，通过调查核实，查清事实，找准违法行为实施主体，进而提出精准监督意见。检察机关调查核实权的程序启动，应当基于程序法定的原则，在检察机关内部由权力清单予以明确规定和设置。对公民或单位开展违法行为的调查核实，一般应当经过检察长的批准。

3.调查核实权行使的内驱动力

检察机关调查核实权的行使，应当解决内驱动力的问题。检察机关开展调查核实内驱动力主要在于追求胜诉的司法业绩需要。但这种相对外在表层的驱动力，需要转化为客观公正履行法律监督职责的法定使命。同时，也要避免和防止调查核实不敢“较真碰硬”的问题。对于存在的违法线索和违法事实，检察机关应当敢于立足法律监督职能，开展违法线索的调查印证，即“敢于监督”；同时，对于具有隐蔽性的违法线索和事实，检察机关也应当运用监督智慧发挥调查核实的作用，解决“善于监督”的问题。

4.调查核实权行使的责任承担

有权力必有责任。检察机关调查核实权的行使，同样应当解决责任承担的问题。具体来说，检察调查核实权作为检察机关履行法律监督职责的手段，其行使应追求法律监督目标之实现，即发现印证违法线索、纠正违法行为、化解法律争议、实现法律监督目的。如果存在超范围行使调查核实权，侵犯公民权利，或对行政机关正常运转造成干扰的，则应当承担相应的法律责任。此外，检察机关调查核实应当立足于法律监督职能，客观中立行使。例如，检察机关在诉前程序阶段行使调查核实权，应遵循必要性原则而不应全面、深度调查。没有违法线索或者违法事实，则检察机关不应当积极主动开展调查核实，更不能以调查为名，违法扩张检察法律监督权。

（三）当前检察调查核实权行使存在的问题

1.重视不够：检察机关调查核实职能发挥不够充分

当前检察机关法律监督缺乏刚性可谓共识。但在如何强化检察机关法律监督实效和刚性的问题上，学界和实务界观点纷呈。近年来，最高人民检察院积极提出刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察布局，提出并践行“能动检察”理念。能动检察，暗含重视调查核实，强化法律监督积极主动之意。学界针对检察机关法律监督刚性缺乏的问题，主要提出根本原因在于法律没有赋予检察机关直接对监督对象进行处理的权力，导致刚性缺乏。例如，有学者指出：“检察机关没有对监督对象直接进行处理的权力，这是检察监督权最大的特点。必然会影响检察监督的刚性。”但总体来看，对于如何丰富法律监督的手段和措施，强化发挥检察机关调查核实在收集、运用证据，发现、核实违法行为，并进而提出具有强制力的纠正违法检察意见的问题上，重视不够。目前既有探讨，大多将调查核实局限于民事、公益诉讼中诉前收集证据的方式。没有将其作为检察机关履职方式的基础性措施予以重视。特别是如何立足检察机关法律监督职能，积极准确运用调查核实措施，探讨仍不够深入，实践中也有偏差。一般来说，检察机关的调查核实，只有在存在违法线索或违法事实，确认被监督方可能存在违法情形的情况下，才能展开，并由此采取有针对性的监督手段和方法。法律赋予检察机关调查核实权的初衷，是解决法律监督知情权和精准性的问题。检察调查核实权总体由法律监督权派生，属监督权范畴，不具有进攻性，不具有刑事侦查权的强制力与强制措施，其“调查”服务于“核实”，旨在实现法律监督的目的。但是，当前检察机关既存在静态审查证据，重核实、轻调查，不愿意调查、不知道调查的问题。一些情况下，又往往容易发生超越检察机关法律监督职责开展调查核实的行为。甚至某些情况下，检察机关“代替”行政机关开展调查核实，或者与行政机关一道，开展所谓“联合执法”调查取证，这就与检察机关法律监督的定位不相符合，甚至造成不良社会影响。

2.规定零散：立法供给“缺血”导致调查核实“淡色”

《人民检察院组织法》仅规定人民检察院开展法律监督可以行使调查核实权，但关于调查核实权行使的范围、程序、措施特别是保障措施等均未作出规定。有关检察机关调查核实的规定主要由检察机关内部刑事、民事、行政、公益诉讼规则等司法解释性质文件作出规定，导致检察机关如何开展调查核实，相关规定零散化、碎片化，立法供给“缺血”，调查核实权无法成为发现和纠正深层次违法问题的“利器”。特别是在当前检察机关公益诉讼检察工作方兴未艾的情况下，调查核实在公益诉讼中具有重要地位和作用，事实上成为公益诉讼中发现印证违法线索的重要手段，发挥着公益诉讼检察权启动的重要作用，但法律没有对检察机关在公益诉讼中调查核实权行使的范围、方式等作出规定，直接导致公益诉讼检察工作存在“先天不足”。不仅如此，法律规定过于原则、概括，还导致在一些重大问题上，检察机关就具体调查核实措施难以与其他单位在顶层设计上取得共识，调查核实工作开展存在较大困难。以检察机关调阅副卷为例。检察机关开展民事诉法律监督工作中，调阅副卷的问题非常重要。然而，民事诉讼法中没有规定检察机关可以调阅副卷，2021年2月9日《人民检察院民事诉讼监督规则》规定，“人民检察院审查案件，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗。......人民检察院认为确有必要，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗副卷，并采取严格保密措施。”但截至2023年3月，全国仅有11个省级法检两院（河南、黑龙江、海南、江苏、青海、山西、广西、内蒙、浙江、吉林、西藏）联合下发文件，建立正副卷一并调阅制度，目前推动该项工作仍有很多难处。

3.保障不力：调查核实缺乏保障导致无力软弱

当前实践中对调查核实权行使反映最为突出的问题是，检察机关行使调查核实权时受到阻碍如何处理？《人民检察院组织法》第21条并未规定保障措施。如果说存在保障措施，那就是《人民检察院组织法》第48条概括规定：“人民检察院采取必要措施，维护办案安全。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。”但是，第48条的规定，并不是针对调查核实权的专门规定，而且规定得极为笼统概括。对此缺憾，实际上立法之初，该法条就因未明确规定被监督对象违反法定义务时的法律后果和法律责任，被称为是“尚未完成的条款”。《人民检察院组织法》生效5年来，调查核实权的行使，无论指向公权力机关还是向有关单位、个人开展，都存在很多难言的尴尬和困难，其根源在于法律对于检察机关调查核实的保障措施规定不明，对拒绝调查的，未规定相应罚则。例如，检察机关向法院调查核实，调阅案卷，地方法院以民事诉讼法规定调查核实的对象是“当事人和案外人”为由予以拒绝，检察机关付之奈何。又如，检察机关开展公益诉讼，向有关行政机关调查不全面不充分履职的证据，被监督的行政机关存在抵触情绪，对检察机关调查核实工作不予积极主动配合，导致检察机关面向行政机关调查取证，几乎寸步难行。即使面向自然人和企业单位调查取证，遇到不配合的情况，检察机关也没有太多的措施和方法予以应对。为有效行使调查核实权，一些检察机关不能不“发挥主观能动性”，想方设法，甚至依靠所谓“协调”，主动寻求有关单位的配合，虽也能取得一些效果，但是，这样的方式并非法定方式，容易滋生所谓“和谐式”寻租腐败，非法律监督应有的法治路径。

4.效力不明：调查核实收集的证据材料地位尴尬

人民检察院调查核实中收集的证据材料处于什么地位？目前并没有相应的法律予以规定。以民事诉讼为例，虽然《民事诉讼法》明确规定人民检察院可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，但法律关于检察机关调查核实取得证据材料的效力却没有规定。由此，民事诉讼中检察机关通过调查核实取得的证据材料，在再审中能否直接作为证据使用，实务界与理论界长期存在“不可质证说”与“质证说”两种观点的分歧。“不可质证说”认为，检察机关在民事诉讼中处于法律监督地位，在民事抗诉的审理过程中，检察机关调查核实取得的证据可以直接作为证据使用，法院必须予以认定。如有观点认为，检察机关因法律监督工作需要而收集、使用证据，与检察机关履行法律监督职责直接相关，此类证据带有明显的监督属性，可以称为监督证据。也有观点认为民事法律监督仅是民事再审的启动，检察机关在民事再审中，能否依据调查核实权收集新的证据尚且存疑，即使收集取得证据，也不能认为具有直接的证明力。应当经由人民法院认可后，再经庭审质证，根据证据规则决定是否采纳，即“质证说”。最高人民法院即采此种观点。最高人民法院2022年4月10日起施行的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第419条第2款即规定：“人民检察院因履行法律监督职责向当事人或者案外人调查核实的情况，应当向法庭提交并予以说明，由双方当事人进行质证。”总之，由于法律对调查核实取得的证据材料效力规定得不明确，导致司法实践中对检察机关调查核实行使的范围及通过调查核实收集的证据材料，效力认定比较混乱，影响检察监督效果。

四、完善检察调查核实权的建言

（一）聚焦法律监督定位，更加重视运用调查核实措施

调查核实是检察机关履行法律监督职能的重要手段，是增强检察机关法律监督刚性的重要措施。实践中，检察机关应当更加积极主动贯彻《人民检察院组织法》的规定精神，重视运用调查核实，发现违法线索，收集违法证据，为提出抗诉、纠正意见、检察建议提供基础。同时，根据法律规定，检察调查核实服务于法律监督，这就决定实践中需要检察机关更加准确坚持法律监督定位，依法开展调查核实。人民检察院行使法律监督职权，应当以存在违法线索或公共利益受损等违法事实为前提，调查的启动应当以核实法律监督职权行使所涉及之线索、事实问题为限。换言之，人民检察院开展调查核实，调查是手段，核实是目的。调查核实权的行使从属于法律监督职能，须围绕实现法律监督目的和职能的充分履行而展开。调查核实，不能做出处罚决定，应当而且只能服务于检察机关提起诉讼、提出检察建议、提请抗诉等法律监督职能。调查核实，不应当与行政机关执法行为混淆。检察机关对于与行政机关开展所谓“联合执法”，应当持相对谨慎的态度。在与行政机关共同开展调查核实中，检察机关应当牢记法律监督的中立地位，谨守客观公正立场，其调查核实权行使收集的证据材料，不能作为行政机关作出处罚决定的依据。

（二）落实《意见》要求，加强调查核实权行使的组织保障

正如前文所述，为加强调查核实权，《意见》有意补齐《人民检察院组织法》有关调查核实权行使保障措施不足的问题，对阻碍调查核实权行使的，规定了必要的组织处罚措施。《意见》在第13条分两个层次试图配齐调查核实权的保障措施：一是以中央文件的形式，明确了检察调阅、询问时，有关单位和个人的配合义务；二是明确了拒绝协助调查的，检察机关可以采取组织手段，“建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理”。这一保障措施对于完善调查核实权，使这一“未完成的权力”逐渐激活，走向“完成形态”具有重要意义，在《意见》制发过程中，这一规定经过了各方反复研究和充分论证，凸显权力的配置和完善殊为不易。实践中有观点认为，这一规定仍未最终完成调查核实权的保障措施。其原因在于该条规定明确的保障措施，最终仍然需要依赖“监察机关或者该单位的上级主管机关”，采取“检察机关建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理的方式”予以处理。但是，《意见》能够将调查核实权行使的保障措施予以实质性推进，并以中央要求的形式予以体现，已极为珍贵。从落实《意见》，推进全面依法治国的角度，当前，检察机关应当珍视这一来之不易的成果，充分用足用好《意见》规定，强化检察机关调查核实权行使的组织保障。

（三）加强调查核实权行使的措施保障和机制完善

鉴于调查核实对于强化检察机关法律监督刚性的重要作用，实践中，检察机关应当进一步重视用足用好法律赋权，加强法律监督中调查核实权的运用，积极发现违法线索，形成有力震慑，保证法律监督效果。第一，积极重视运用大数据的方式强化调查核实权行使。大数据技术包括对海量数据的采集、储存、清洗、分析、使用过程，其中最核心的技术为数据挖掘。所谓数据挖掘，是指通过特定的计算机算法对大量的数据进行自动分析，从而揭示数据之间隐藏的关系、模式和趋势，为决策者提供新的知识。大数据赋能，能够强化检察工作的主动性和创新性，为智慧检察插上翅膀。实际上，任何违法行为都有一个信息链条，孤立地看链条上的每个信息点很难发现异常，但运用大数据筛查、比对、碰撞，信息点之间就有了交集、串连，问题线索就能显露出来。检察机关通过大数据的方式开展调查核实，能够更多掌握调查核实的主动地位，及时发现违法线索，保证法律监督取得实效。当前，应当以“数字检察”的兴起为契机，重视运用大数据的技术和方法开展调查核实，及时发现违法线索，为调查核实权行使插上科技翅膀。第二，运用检察一体优化资源配置做强调查核实。从机制保障的角度，应当重视运用检察一体的方式优化调查核实人员保障。所谓检察一体，即是指检察机关上下级之间上命下从，各地和各级检察机关之间职能协助，检察官之间和人民检察院之间可以发生职务承继、移转和代理。对重大违法行为开展法律监督，检察机关应当发挥检察一体的优势，纵向调配检察官资源、横向加强互动配合，发挥上下级检察机关一体履职优势，打通同一检察院内部刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察之间的壁垒，及时有效发现违法线索，增强法律监督实效。第三，加强调查核实权行使的警务保障。检察官在开展调查核实时，应当重视通过检察机关内部司法警察的参与和配合，加强调查核实权行使的保障。司法警察的参与和配合有利于弥补检察机关开展调查核实威慑力不足的问题，是当前赋予调查核实刚性最直接、最现实，也是成本最低的可行方式。人民检察院开展调查核实，司法警察应当参与做好保障工作。司法警察在检察官的指挥下，应当依法积极履行职责。司法警察应当保护检察人员在调查取证过程中的安全，增强调查取证的严肃性和权威性，协助检察办案人员开展现场勘验，维护现场秩序。遇到被调查单位或者个人以暴力、威胁、限制人身自由、抢夺破坏调查设备、聚众围攻等方式干扰、阻碍检察人员调查取证的，司法警察可以依法当场采取劝告、训诫、制止、控制、移送公安机关处置等措施。

（四）积极推动立法完善，实现调查核实权的法治目标

加强调查核实权的行使，最终应当通过立法完善的方式予以强化和明确。为此，建议立法机关在充分调研论证后，通过立法修改强化人民检察院调查核实权，使这一“未完成的权力”最终得以实现法治化目标。为保障检察机关充分有力开展调查核实，立足制度的长远发展，有学者建议，应当赋予检察机关司法强制措施。笔者对此表示赞同，并且认为，为保障检察机关调查核实权的行使，赋予检察机关司法强制措施是必要的，也符合有权必有责的要求，更有利于检察机关法律监督职责的行使。同时，我国《民事诉讼法》设置“对妨害民事诉讼的强制措施”专章，规定人民法院对妨害民事诉讼的单位和个人，可以适用拘传、训诫、罚款、拘留等强制措施，实现了保障民事诉讼顺利进行的目的。借鉴这一做法，法律可以赋予人民检察院在调查核实中直接采取拘传、训诫、罚款等司法强制措施的权力，这是保障调查核实权行使必要的措施。具体来说，在《人民检察院组织法》增加规定，检察机关对于被调查核实人员消极不配合、拒绝、妨碍调查核实情节较轻的，可以采取拘传、训诫、罚款等强制措施；情节严重的，应当受到行政处罚；情节严重构成犯罪的，可以追究刑事责任。

具体的立法完善可以采取两条路径：第一，适时修改《人民检察院组织法》。在《人民检察院组织法》中，设专条对调查核实权予以保障。在专门条款中，可以详细规定调查核实权的目的、范围、启动程序、具体措施、调查核实后取得证据材料的效力。可考虑在《人民检察院组织法》第21条之后，增加专条对调查核实权的行使方式予以保障。例如，可在《人民检察院组织法》中增加规定：“检察人员在调查核实过程中，经风险评估可能发生妨碍调查核实行为的，可申请司法警察参与调查核实工作。司法警察在检察官的指挥下，依法履行职责。被调查单位或者个人以暴力、威胁、限制人身自由、抢夺破坏调查设备、聚众围攻等方式干扰、阻碍检察人员调查的，司法警察可依法当场采取劝告、训诫、制止、控制、移送公安机关处置等措施。”第二，考虑到《人民检察院组织法》修订颁布较近，修改该法可能时限较长，建议立法机关可以在充分论证后，未来制定“检察公益诉讼法”时，设专章规定检察机关开展公益诉讼工作时，如何行使调查核实权的问题。调查核实权对于公益诉讼具有特殊的重要意义，如果能在制定“检察公益诉讼法”时，对调查核实权行使问题作出专门规定，也是立法完善调查核实权的实质性举措。通过公益诉讼中检察机关调查核实权的强化，可以为其他民事、行政检察工作中调查核实权的行使提供实质性的借鉴。

结语

作为“法律守护人”“世界上最客观的官署”，检察法律监督对于保障国家权力廉洁公正高效运转，并进而实现国家治理体系和治理能力现代化具有不言而喻的重要意义。为使这一权力真正发挥作用，不能不使其长上牙齿，配上“利器”。在此背景下，研究做强完善调查核实权具有深远意义。然而，立法的缺失，现实的掣肘，导致检察行使调查核实权仍存在许多困境，为此，从强化检察机关法律刚性的视域出发，探讨调查核实权的完善，补强这一重要权力，远不是检察之本位思考，更是国家权力治理现代化的刚需。