民事复查制度的检视与规范

赵 辉，甘肃省人民检察院第六检察部主任

常 远，兰州大学研究生院研工部教师

摘 要：《民事诉讼监督规则》在司法解释层面确立了复查制度。复查具有确保个案准确的实体价值和实现内部监督的程序价值，但全面理解复查还需从公权监督和私权救济兼顾角度出发，检视梳理复查所涉及的内部监督与诉讼制度、上抗下与同级监督、证明标准和事实认定、司法终局与权利恣意、制度设计与现实运行等方面的关系，并基于此规范复查的启动、标准、初核等，加强其与相关内外部工作机制的衔接，从而更好地发挥复查的功效。

关键词：民事检察 复查制度 内部监督 初核 信访终结

全文

民事检察复查制度是指依当事人申请或依职权，由上级检察机关就下级检察机关针对同级法院生效裁判、调解书做出的不支持监督申请决定进行审查，做出维持或撤销该决定的制度。2021年修订的《民事诉讼监督规则》第126条正式规定了民事复查制度。正确认识和完善该制度，对于推进民事检察工作具有重要意义。

一、民事复查制度的价值

（一）民事复查具有确保个案监督精准的实体价值

“一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。”公平正义不是抽象的，是通过一个个鲜活的案例来展现的，更是当事人最直接的体验。在建设社会主义法治国家进程中，民事个案检察监督的精准性必须提上更为重要的地位。由于民事案件本身性质问题，加之复杂程度不一、对民事案件的认识存在局限性等原因,检察机关作出的决定可能与当事人对案件的期盼不一致。由层级更高的检察机关重新启动审查程序，既可以通过再次审查确保确有错误的不支持监督申请决定得以纠正，维护当事人合法权益，还可以通过再次审查让当事人普遍存在的上一级业务水平更高的认识得到进一步固化，有利于提升当事人对于维持不支持监督申请决定结果的认可和信服，维护司法权威。

（二）民事复查具有实现内部监督纠错制约的程序价值

法治社会背景下，不存在不受监督的公权力，法律监督权也不例外。法律监督权虽然是程序性权力，但基于一次审查原则，民事检察不支持监督申请决定一旦做出，具有阻断诉讼程序继续进行的效力，也意味着当事人通过法律手段寻求救济的权利丧失，对于当事人来说影响不可谓不大。因此，强化对不支持监督申请决定的审查，确保该项权力的行使得到有效制约也是应有之意。除去外部监督，检察机关的内部监督也日益严格规范，《民事诉讼监督规则》即明确规定，上级人民检察院认为下级人民检察院的决定错误的，有权指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更。而复查制度的设立也体现了检察权的内部监督制约，有利于检察权的自我纠错，维护当事人合法权益。

二、民事复查制度的理解和检视

（一）民事复查制度的理解

《民事诉讼监督规则》虽然规定了民事复查，但同期修订的《行政诉讼监督规则》却并未对复查作出任何规定。在民事诉讼检察监督领域，无论是将检察机关定位于公共利益代表人、法的守护人或者是法律监督机关，检察机关依法对公权力进行监督是目前理论界和实务界的多数共识。2010年《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》也明确指出，民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督。但是，随着国家层面对于个案公正的强调，在2007年和2012年民事诉讼法的两次修正中，私益救济与公权监督并行逐渐呈强化态势。严格意义上讲，复查制度体现的就是民事检察监督的当事人私益救济主义倾向。虽然，检察机关监督法院审执权与救济当事人私权利，多数情形下是重合的，监督公权力的同时，也间接地救济了当事人的私益，但两者并不完全一致，如检察机关有的监督是依职权启动，并非基于当事人的诉请；检察机关抗诉理由与当事人申请监督理由未必完全对应；法院裁判依据当时证据条件并无不当，仅仅是因为新证据出现导致裁判错误等等。因此，法律监督权从公权监督为主到兼顾私权救济的具体定位决定了复查制度的走向。

（二）民事复查制度的检视

1.内部监督与诉讼制度的辨析。诉讼制度属于法律保留事项，民事诉讼法并未规定民事复查制度。在法律没有明文规定民事复查制度的情况下，从民事复查对象主要针对的是下级院作出的不支持监督申请决定，而非法院生效裁判和调解书这一特征分析，显然复查制度应该归类于内部监督纠错机制，而非诉讼监督程序。同理，对于《民事诉讼监督规则》第8条第1款关于民事诉讼监督实行上下级领导和第2款上级院有权纠正、撤销、变更下级院错误决定规定的理解，笔者更倾向于复查制度是落实该项总则规定的具体操作规程，而不是有的学者认为的复查制度系单独存在的法律意义上的诉讼程序。因此，作为类似于工作机制的复查制度，如何具体规定以及运作更多的是检察机关内部决定事项，而非法律上必须遵守的程序。故此，作为检察机关内部创设的制度，基于其对象的确定性，实现内部纠错和监督制约才是复查制度的首要目标，当然复查也一定程度附带了私益救济效应。

2.上抗下与同级监督的矛盾。探讨民事复查制度，不能回避同级受理规定，有观点认为复查的缘起就是为了弥补后者的缺陷而产生的。根据法律规定，同级监督限于再审检察建议和提请抗诉，而上抗下则指上级检察机关对下级法院生效裁判的抗诉。这就意味着，寻求检察机关救济时，若当事人有选择权，其既可以选择向同级检察机关申请作出再审检察建议或提请抗诉，也可以向上级检察机关申请抗诉。基于同级监督的柔性，从当事人真实目的及意愿出发，其肯定愿意直接向上级检察机关申请抗诉，毕竟抗诉才是启动再审的刚性措施。同级受理制度解决了上级院直接受理存在的问题，但同级受理制度本身却又存在抑制当事人抗诉权的嫌疑，有观点就认为“检察机关作出不提请抗诉决定的，当事人可以向上级人民检察院申请抗诉”，还有观点进一步认为“2012年民事诉讼法未规定，申诉人不服不提请抗诉决定如何处理。理论上，申诉人还可以直接向有抗诉权的上级检察院申请抗诉。”诚然，提请抗诉权和抗诉权并不完全一致，但复查是否就是为了解决同级监督带来的上抗下权力限制问题也值得商榷。关于同级监督的初衷，最高检早已明确，若任由当事人选择，则再审检察建议或提请抗诉制度就会形同虚设，绝大多数案件会涌向上级检察院，在当事人同时向上下两级院申请监督时，也会造成司法资源浪费，并可能出现上下级检察机关所作决定相互矛盾的现象。应当说，同级监督与上抗下以及一次受理原则更多的是为了解决案源及监督手段协调的问题，其根源在于法律对于抗诉和再审检察建议两种监督手段规定不明确和不周延所导致的结果。

3.证明标准与事实认定的相对客观化。对于“法无禁止即自由”的民事当事人而言，由于民事活动的相对自由开放，法律制定导向的相对宽松和具体规定的不周延性，以及时间的不可逆性，导致很多案件中当事人的举证能力往往有限。这就决定了客观事实的认定，只能依托于法官基于证据审查得出的法律事实。实践中，我们可以看到很多民事一审、二审、再审对于同一事实的认定往往截然不同，到了法律监督阶段，具体办案人与检察官联席会、检委会以及上级院的意见也不统一，其根源在于证据审查和事实认定中，不可避免的会加入法官和检察官的主观因素，而囿于智识、阅历和社会经验的不同，其结论出现分歧实属正常。因此，复查案件应采取更严格的标准，坚持事实认定和证据审查标准的客观化，以此来判断是否应当改变下级院的不支持监督申请决定。

4.司法终局与权利恣意的衡平。司法强调终局和既判，以维护法律关系的稳定，对于民事案件如人身法律关系、合同法律关系等尤为重要。就多数复查案件而言，对同一事实和法律关系，其实已经经过了四个诉讼程序认定，涵盖法院一审、二审、再审和检察机关监督程序，也早突破了法律意义上的二审终审。应当认定，对于当事人的权益保护，在法律和制度上已经作出了充分规定和有效保障。至于当事人对法律的质疑和裁判的否认，不能成为我们不认可现行司法的依据，也不能成为我们天然怀疑司法人员廉洁性的理由。然而实践中，往往存在个别当事人反复缠诉，多头申诉，造成一些案件“终审不终”。审判监督程序如果成为重复程序、反复程序，不仅违背民事诉讼法律制度的目的，也不利于维护其他当事人的合法利益。而法律和司法解释均规定了法律监督的一次申请原则，即对于检察机关已经作出决定的案件，当事人再次申请监督的不予受理。因此，在充分保障当事人申诉权利的同时，也必须对当事人作出必要的限制。参考民事诉讼法关于检察监督法院再审前置程序的设定，其初衷之一就是规范当事人的多头申请，杜绝无休止的申诉上访，维护司法权威，节约司法资源。同理，民事复查程序也不能违背民事诉讼规律，允许当事人反复申诉和缠访缠诉，还要考虑其他当事人的合法权益，避免造成生效裁判和检察决定效力久拖不决，影响社会关系稳定。

5.制度设计与现实运行的差距。由于民事生效裁判结果监督案件法院再审前置的规定，致使实践中生效裁判结果监督案件“倒三角”现象严重，多数案件日益集中于省级检察机关。复查程序的放开，更大的可能后果是导致省级院乃至最高检案件数量的激增。以甘肃省院为例，2022年以来，当事人申请省院复查案件130余件，而同期民事检察部门受理的生效裁判结果监督案件也不过120余件，当事人申请复查案件数持平甚至超过传统的生效裁判结果监督案件数，即使是移送审查处理的复查案件也达到了民事检察部门传统业务的30%以上，这还是相关部门反复就初核进行沟通且较为严格把关情况下的数据。同时，我们还应当看到，目前仅是复查运行初期，随着这一制度渐渐为社会所了解，可以预期该类案件将以更快速度增长。另外，从甘肃省检察机关已审查的复查案件来看，尚没有一件案件提出监督意见，均为维持下一级检察机关的不支持申请监督决定。据初步了解，全国范围内复查监督改变率也仅仅只有3%。可见，投入与产出之比过低，作为非法律规定的复查案件必将会大量占用省级检察机关民事部门办案精力，并导致各种矛盾集中上交于上级院，尤其是在四级法院审级职能定位改革的大背景下，省级检察机关审查办案功能的过多强调，显然与目前的导向不相符合。

三、民事复查制度的规范及与相关制度的衔接

（一）民事复查制度的规范

1.民事复查的启动。对于复查案件的启动而言，要回归复查制度的理论基础，将复查制度重新建立在检察机关监督法院公权力这一职能定位上来，从内部监督的视角正确看待复查制度。故当事人申请复查，不能等同于当事人申请监督，只能作为检察机关发现不支持监督申请决定错误或违法的线索途径之一，类似于法院院长发现程序，不具有受理的必然性和强制性。复查更多的应依托于检察机关的依职权监督，当事人申请并非程序启动必要条件，不支持监督申请决定的对错才是决定民事复查是否启动的关键。

2.民事复查的初核。《民事诉讼监督规则》第126条第1款规定了控申部门初核的具体情形。该款前5项的规定都较为明确具体，但是兜底“其他确有必要进行复查的”规定则非常含糊。有观点认为该兜底条款等同于民事诉讼法第207条中，与上述前5项不相同的其他规定。只要符合这些情形，检察机关都应当进行复查。对此，笔者并不认同，复查制度类似于特殊规定，适用条件必须严格，标准把握必须苛刻，原则上非前5类情形不得复查。如果兜底条款等同于民事诉讼法207条规定的当事人申请再审情形，势必导致所有下级院不支持监督申请决定都处于效力待定状态，严重影响司法权威，造成司法资源浪费和权利恣意。并且如果两者等同，完全可以在司法解释中列明。

3.民事复查的标准。民事诉讼法第207条规定了法院应当再审的13种情形，其实，这也是上级检察院决定是否变更下级检察院不支持监督申请决定的复查标准，需要民事部门实质判断。应当注意到，民事诉讼法第207条的规定与《民事诉讼监督规则》第126条第1款的规定有一定重合，那么，控申部门的初核与民事检察部门的审查之间有什么区别？笔者认为，复查初核应当参照法院立案庭和审监庭关于法院审判监督案件的分工，由控申部门作初步的形式审查，这其中不仅涉及程序上的认定，也可能涉及一些实体判断。而民事检察部门的复查，则需要全面阅卷和调查核实，查明事实，认定证据，对案件作出最终定性。

（二）与相关制度的衔接

1.与内部事前工作要求的衔接。复查制度首要功能在于内部监督制约纠错，但更多针对的是法律监督之事后。而民事检察一直强调的精准监督更多着眼于决定作出之前。实现办案的精准监督，可以最大限度减少复查程序的重启。对于精准监督，最高检和各级检察机关都出台了很多卓有成效的措施，同时辅之以建立备案审查制度、重点案件请示汇报、加强对下指导、强化专业培训、推行典型案例引领等等，确保办案质效不断提升。当然，践行“枫桥经验”，强化民事检察和解，加强民事案件的释法说理和息诉罢访工作，对于减少当事人申请复查也能起到较好作用。

2.与内部事后工作机制的衔接。加强办案监督制约，是检察机关的重中之重，如司法责任制的改革，对于错案的追究；如绩效考核的推行，对于检察官办案的引导等等，都无一例外体现了这一点。这些机制也多是以事后监督为主，甚至有观点认为复查制度完全可以被这些机制替代，无存在必要性。特别是与复查制度有异曲同工之处的案件质量评查机制，上级检察机关可以定期或不定期开展抽样检查、重点评查、专项督查等，对于发现的确有必要进行监督的不支持监督申请决定案件，可以依法启动抗诉或再审检察建议程序，一样可以达到复查制度的功效。

3.与外部有关制度的衔接。复查制度本质上是对原本属于信访的有关事项进行的程序化改造，使其具有类似于当事人向检察机关申请监督的性质。在2013年最高检《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第一次座谈会议纪要》出台之前，当事人不服不支持监督申请决定，向上级检察机关申请复查的，实践中均以信访对待。由于复查制度并非法定的诉讼程序，只是检察机关内部的一种工作机制，因此，如何处理复查与信访、诉讼终结与涉法涉诉终结值得研究。可根据《信访工作条例》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》《人民检察院信访工作规定》等，结合司法解释关于复查的规定以及复查本身的性质，准确把握复查与信访之间的关系，对于当事人不服检察机关作出的决定，坚持继续申诉或者要求复查的，适时导入信访处理程序，符合终结标准的涉法涉诉信访案件，可依法予以终结。

*本文为甘肃省人民检察院2023年度检察理论研究课题“民事复查制度研究”（GSJC2023-26-01）的阶段性成果。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2023年6月（司法实务版）