民事检察复查制度的沿革与完善

华 锰，最高人民检察院法律政策研究室三级高级检察官

摘 要：《人民检察院民事诉讼监督规则》的颁布实施，标志着复查制度由原来内部规范性文件规定的探索性工作正式上升为司法解释确立的一项民事检察制度。因此，有必要梳理民事检察复查制度确立的背景和过程，研究其理论基础和价值导向，进一步探讨办理民事复查案件应遵循的原则以及复查案件在初核和审查处理中的具体问题等，以期促进民事检察复查制度的不断完善，实现民事检察精准监督的目标和任务。

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2021年8月1日，《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）正式颁布实施。这是2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则（试行）》）颁布试行8年以来的首次修订。在众多的修订内容中，与《监督规则（试行）》相对比，民事检察复查制度属于司法解释新增制度，格外受人瞩目。梳理研究民事检察复查制度，既有理论意义，也是实践的迫切需要。

一、民事检察复查制度确立的过程和背景

（一）民事检察复查制度确立的过程

所谓民事检察复查制度，首先要明确其针对的是民事裁判结果监督，而且仅是指对部分民事裁判结果监督案件进行的复查。2012年8月修订的民事诉讼法与2013年11月颁布的《监督规则（试行）》，均未规定民事检察复查内容。2013年8月，最高人民检察院原民事行政检察厅与原控告检察厅联合下发的《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第一次座谈会议纪要》（高检民〔2013〕12号）（以下简称《一次会纪要》）首次提出了复查案件的概念，强调要在受理过程中区分民行监督案件和民行复查案件。1年之后的2014年8月，两厅又联合下发了《民事行政检察厅与控告检察厅办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》（高检民〔2014〕6号）（以下简称《二次会纪要》），对当事人申请复查的对象和程序等作出了更加明确的规定。《二次会纪要》第７条规定：“当事人不服人民法院作出的生效判决、裁定、调解书，申请检察机关监督，同级人民检察院受理审查后作出不支持监督申请决定，当事人认为该不支持监督申请决定存在错误的，可以向上一级人民检察院申请复查1次。提出复查申请时，应当提交申请书和证明存在错误的证据材料，并说明理由和依据。上一级人民检察院控告检察部门负责受理复查申请，并将复查申请材料移送民事检察部门审查处理。民事检察部门审查后，对于确实存在错误的，应当依法纠正；对于不存在错误的，制作维持下一级人民检察院《不支持监督申请决定书》的决定，发送申请人；申请人在提出申请时未提出证明存在错误的证据材料，也未说明理由和依据或者提交的证据材料和说明的理由、依据明显不能成立的，民事检察部门可以径行作出维持决定。”《监督规则》新增第126条专门规定了民事检察复查制度，充分吸收了上述纪要的规定，并在当事人申请复查期限、检察机关办理复查案件期限、上级检察院依职权复查等方面进行了完善。根据《监督规则》，当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的，可以在不支持监督申请决定作出之日起1年内向上一级人民检察院申请复查1次。负责控告申诉检察的部门经初核，发现可能有以下情形之一的，可以移送本院负责民事检察的部门审查处理：（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（3）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（4）有证据证明审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为的；（5）有证据证明检察人员办理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，滥用职权等行为的；（6）其他确有必要进行复查的。负责民事检察的部门审查后，认为下一级人民检察院不支持监督申请决定错误，应当以人民检察院的名义予以撤销并依法提出抗诉；认为不存在错误，应当决定复查维持，并制作《复查决定书》，发送申请人。上级人民检察院可以依职权复查下级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出不支持监督申请决定的案件。对复查案件的审查期限，参照《监督规则》第52条第1款规定执行。

（二）民事检察复查制度确立的背景

《监督规则》的颁布实施，标志着复查制度由原来内部规范性文件规定的探索性工作正式上升为司法解释确立的一项民事检察制度。民事检察复查制度设立的初衷与《监督规则（试行）》规定的民事检察案件同级受理制度密切相关。根据民事诉讼法第208条、第209条的规定，作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院的同级人民检察院拥有再审检察建议权和提请上级人民检察院抗诉权，其上级人民检察院拥有抗诉权。当事人在向检察机关申请监督时，既可以选择向同级检察机关申请再审检察建议或者提请抗诉，也可以直接向上级检察机关申请抗诉。由于当事人向检察机关申请监督的主要目的是启动人民法院的再审程序，当其向同级人民检察院申请监督时，无论该院是发出再审检察建议还是提请上级院抗诉，都不必然导致再审程序的启动，甚至直接就被同级人民检察院不支持监督申请。相比之下，直接向上级人民检察院申请监督，由上级人民检察院提出抗诉，在当事人看来，程序更直接简便，人民法院再审程序启动的可能性有可能会更大。因此，如果让当事人自由选择，有可能会导致民事诉讼法规定的再审检察建议和提请抗诉制度形同虚设，案件大量汇集在上级人民检察院，或者当事人同时向两级人民检察院申请监督，造成司法资源的浪费。为便于当事人申请监督，充分发挥再审检察建议同级监督的优势，同时也为了缓解检察机关民事裁判结果监督工作中长期存在的“倒三角”难题，提高监督效率和效果，《监督规则（试行）》规定了“同级受理”原则，即当事人根据民事诉讼法第209条第1款的规定向人民检察院申请检察建议或者抗诉，由作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。“同级受理”为再审检察建议发挥作用创造了制度空间，一定程度上解决了上级人民检察院直接受理存在的问题，但客观上也有法律规定的抗诉权在上级人民检察院，同级人民检察院的不支持监督申请决定是否有终局性这样的质疑。因此，在坚持“同级受理”原则的情况下，一律不允许当事人向上级检察院申请监督也有不合理之处。为了弥补上述“同级受理”可能存在的缺陷，2014年8月的《二次会纪要》才规定了当事人“可以向上一级人民检察院申请复查一次”，作为“同级受理”制度的补充。

《二次会纪要》下发以后，最高人民检察院即开始受理复查案件，各地检察机关受理复查案件则基本上从2015年开始。民事检察复查制度在多年运行中也反映出了一些问题。有观点认为，民事检察复查制度的确立变相改变了民事诉讼法第209条规定的“一次申请监督原则”，客观上并没有节约司法资源，也使《监督规则（试行）》意图通过同级受理制度将矛盾解决在基层、解决民事检察办案“倒三角”的目的难以实现，甚至使原本就存在的民事检察案件“倒三角”矛盾更加突出，案件和息访压力大量集中在最高人民检察院和省级人民检察院。还有观点认为，复查案件司法投入与产出不成正比，从运行实践来看，绝大多数案件经上级院复查维持了原不支持监督申请决定，只有5%甚至更少的案件被撤销原不支持监督申请决定而向法院提出抗诉。因此，建议检察机关应坚持民事诉讼法规定的“一次申请监督原则”，对于已经作出不支持监督申请决定的案件，不再赋予当事人申请复查的救济权利。对于下级人民检察院对同级人民法院生效裁判做出的不支持监督申请决定，可以通过案件评查、办案质量抽查、专项检查等内部监督程序进行监督，发现确有错误的，本院或上级人民检察院可以依职权予以纠正。对于当事人申请复查的，应该作为信访事项由控申检察部门根据检察机关处理信访事项的相关规定进行处理。理论与观点的不断碰撞，终将推动实践的不断发展。经过最高人民检察院和部分省市检察院的多年实践，民事检察复查制度被证明基本符合司法规律，最终在《监督规则》中得以正式确立。

二、民事检察复查制度确立的理论基础和价值导向

如前所述，民事检察复查制度是为了弥补“同级受理”之不足而诞生，在后天实践中也有一定争议，一度曾被呼吁取消。之所以能够在《监督规则》中被以司法解释的形式正式确定为民事检察制度，除了有弥补“同级受理”之不足的功能和丰富的实践积累外，还有如下理论基础和价值导向。

（一）民事检察复查制度的确立是以人民为中心的体现，符合做强民事检察的要求

民为邦本、法系根基，中国特色社会主义法治建设的根本目的是保障人民权益。司法解释的制改废也必须始终坚持党的领导，深入贯彻习近平法治思想，落实习近平总书记2020年5月29日在中央政治局第二十次集体学习中关于“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益”的重要指示。做强民事检察，除了深耕精准监督外，必须持续更新监督理念，培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维。民事检察中任何制度的设置都要体现对人民权利的保护更加充分、更加有效。民事检察复查制度，能够为当事人不服人民法院生效裁判和下级院不支持监督申请决定提供有效的救济途径，一定程度上相当于当事人在经历人民法院三次审判，向检察机关一次申请监督之后，又被赋予一次申诉的权利，使当事人有机会再一次表达诉求，真正做到了畅通司法救济渠道，切实保护当事人的合法权益。所谓“民事大如天”，做强民事检察，必须坚持以人民为中心，努力让人民群众在每一项司法制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中感受到公平正义。民事检察复查制度的确立为人民群众提供了更优更实的民事检察产品，正是以人民为中心的体现。

（二）民事检察复查制度的确立是当事人私权救济主义从立法向司法扩张的体现，符合当今民事检察兼具公权监督与私权救济属性的要求

检察机关作为国家的法律监督机关，在民事诉讼领域，长期以来都被定位是对公权力的监督机关，监督人民法院审判权和执行权的行使。1991年的民事诉讼法就非常鲜明地体现了检察机关公权力监督的属性。其中，把当事人申请再审的情形和检察机关抗诉的情形完全分开规定，例如把“有新的证据足以推翻原判决”的再审情形排除在检察机关的抗诉情形之外，因为新证据是在法院裁判之外新出现的证据，法院原判决并无违法之处，因只涉及私人利益，检察机关不应就此进行监督，当事人可以申请再审。但是随着两次民事诉讼法的修改特别是2012年的修改，这种情况出现了根本性变化，检察机关抗诉的情形已经完全等同于当事人申请再审的情形。特别是民事诉讼法第209条的规定，将原来当事人的申请是检察机关提出监督的线索来源之一，变成了检察机关的监督可以是当事人私权救济的途径之一，检察机关由选择性监督变成了必要的诉讼参与监督。当事人私权救济主义的立法倾向直接改变着检察机关民事检察监督的职能和定位。虽然2010年《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》中明确了民事检察对公权力监督的属性，但随着立法的发展变化，民事检察在实践中越来越多地兼具公权监督与私权救济的属性。特别是近几年，最高人民检察院在民事检察工作中反复提出，要注重培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，实现民事审判、执行权的监督与当事人权利救济的有机统一。民事检察复查制度弥补了“同级受理”在充分保障当事人申请抗诉权利方面的不足，能够被写入《监督规则》，正是当事人私权救济主义从立法向司法扩张的体现，符合当今民事检察兼具公权监督与私权救济属性的要求。

（三）民事检察复查制度的确立是加强检察机关内部领导和制约机制的体现，符合完善民事检察诉讼监督结构和促进司法公正的要求

根据《人民检察院组织法》的相关规定，检察机关内部上下级检察院之间是领导关系，上级人民检察院认为下级人民检察院的决定错误的，可以指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更。《监督规则》第8条也作出了相似内容的规定，在民事诉讼监督领域保证检察机关作为统一的整体行使检察职能。复查案件中，上级检察院有权纠正下级检察院错误的不支持监督申请决定的主要依据在于上下级检察院之间的领导关系。另一方面看，设置民事检察复查制度也是对这种领导关系的具体落实。为纠正自身决定可能存在的错误，检察机关在刑事诉讼监督领域制定了《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，通过设置刑事申诉案件的管辖、受理、立案、复查等程序，对检察机关维护正确或者纠正错误的刑事决定、判决和裁定，保护申诉人的合法权益，促进司法公正，保障国家法律统一正确实施发挥了重要作用。与相对完善的刑事申诉复查制度相比，仅以内部会议纪要的形式规定民事检察复查制度明显滞后，难以满足“四大检察”全面协调充分发展的需求。把民事检察复查制度在司法解释中予以规定，不仅使民事诉讼监督的结构更加合理，也更有利于加强内部制约和促进司法公正。

三、民事检察复查制度实施中的几个问题

（一）民事检察案件复查应遵循的原则

根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，人民检察院复查刑事申诉案件，应当遵循原案办理权与申诉复查权相分离；依照法定程序复查；全案复查，公开公正；实事求是，依法纠错的原则。基于检察监督的共通性，民事检察案件复查也应遵循上述除全案复查之外的基本原则。除此之外，基于民事检察案件的特殊性，民事检察案件复查还必须注重谦抑性，遵循有限救济的原则。

首先，关于复查案件范围的有限性。《监督规则》吸收了《二次会纪要》关于复查案件范围的规定，仅规定对于当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的，可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级人民检察院申请复查一次。对于民事审判人员违法行为监督和民事执行监督中作出的不支持监督申请决定，并没有纳入可以复查的案件范围。此外，即便是对民事裁判结果的监督，如果下级检察院作出的是抗诉决定或者发出了再审检察建议，也不允许被申请监督一方向上一级检察院申请复查，因为如果人民法院启动再审程序，其可以在法院的再审程序中主张权利，人民法院没有启动再审程序，则其权利不受影响，自不必申请复查。

一个值得探讨的问题是，对于民事裁判结果监督案件，如果下级检察院作出的终结审查决定确有错误，当事人是否可以申请复查。有一种意见认为，可以申请复查的应是对当事人权利有影响的否定性的、终局性的决定，比如不支持监督申请决定书。对于尚未形成终局性结论的决定，如中止审查决定书，因对当事人权利义务没有产生最终的根本性影响，自不作为复查对象。从这个意义上讲，下级检察院针对民事裁判结果监督作出的终结审查结论如果确有错误，似乎应纳入当事人可以申请复查的案件范围。但也有另一种意见认为，复查制度是对“同级受理”所存在不足的一种弥补，主要解决下一级检察院对申请监督案件应当提请抗诉而未提请抗诉问题，基于司法政策的延续性，不宜对《二次会纪要》第7条规定的申请复查范围予以扩大。考虑该问题存在一定争议，《监督规则》并未将终结审查决定纳入申请复查范围。

其次，关于复查内容的有限性。复查刑事申诉案件，依照《人民检察院复查刑事申诉案件规定》应进行全案复查。民事检察复查案件是否也要进行全案复查，观点不一。有观点认为民事检察复查案件应和刑事申诉案件一样，进行全案复查，也有观点认为应围绕当事人具体的申诉请求进行复查。实践中掌握的标准也不统一，有全案复查的，也有围绕当事人申诉请求复查的，还有虽然在审查报告中显示是围绕申诉请求进行的复查和回应，实质上是做了全案审查的。笔者认为，民事检察复查案件应围绕当事人具体的申请复查理由进行审查，遵循复查内容的有限性。民事诉讼活动强调当事人意思的自治性，每个当事人都是自己利益的最佳判断和决定者。人民法院根据民事诉讼法的相关规定，在第二审程序中对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查，在再审程序中围绕着再审事由进行审查，均非全案审查。在检察监督程序中，由于检察机关公权力监督的属性，要依法监督审判权的行使是否合法公正，附带救济当事人的私权，因此一直以来，对于裁判结果监督案件都是对人民法院民事诉讼活动是否合法进行的全案审查。复查程序则应有所不同，复查程序本就是在民事诉讼法之外又额外赋予当事人的权利，相关民事纠纷已经过人民法院三次审判和一次全案的检察监督，基于司法资源的有限性、维护法院判决和检察机关决定的权威性、保护社会生产生活和交易秩序的安全稳定性等多种因素的考量，民事检察复查案件应充分尊重当事人对自己民事权利的处分，围绕其申请复查理由进行审查。

最后，关于申请复查时效和次数的有限性。司法的终局性和权威性对于维护交易安全和社会秩序异常重要。为了避免终而不结，反复申诉的情况出现，民事检察复查案件也必须遵循申请复查时效和次数的有限性。关于复查次数，《二次会纪要》中已经明确当事人申请复查只限于一次，《监督规则》予以吸收。对于不支持监督申请决定作出后多长时间内当事人可以申请复查也即申请复查的时效，《二次会纪要》则没有作出规定。实践中，不乏经过了几年当事人才来申请复查的案例。为了尽快定分止争，保护交易安全和维护社会稳定，必须督促当事人及时行使权利。《监督规则》明确规定，当事人可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级人民检察院申请复查一次。

（二）民事检察复查案件初核中的问题

本次《监督规则》修订进一步完善细化了当事人可以申请复查的具体情形，并明确规定由负责控告申诉检察的部门对当事人复查申请是否符合规定进行初核把关，发现有六种情形之一确有复查必要的，可以移送本院负责民事检察的部门审查处理。关于复查案件的初核问题，负责控告申诉检察的部门高度关注，《监督规则》并没有作出具体规定和程序设计。笔者拟在这里简要探讨几个问题。

1.民事检察复查案件为什么要规定初核程序。其一，民事检察复查案件在检察机关内设机构控申部门和民事检察部门之间进行适当的分工，是类似“受审分离”的一种体现，有利于内部监督制约和提高司法公信力。其二，多年办案实践中，虽然上级检察院通过复查纠正了少数确有错误的不支持监督申请决定，但整体改变率很低。如果对当事人提出的复查申请不作任何规范，全部纳入民事检察部门的审查办案程序，会导致省级以上检察院办案压力剧增和信访风险上移。通过设置初核程序，只有当检察机关认为可能存在错误需要纠正时才能进入正式复查程序，既可以避免申请复查案件数量过多、可纠正的案件过少的问题，又可以解决确有错误的案件难以得到纠正的问题，兼顾了司法公正和司法效率。

2.控申部门初核与民事检察部门实体审查之间有何异同。无论是控申部门的初核还是民事检察部门的实体审查，本质上都是上级检察院对下级检察院可能存在错误的不支持监督申请决定进行的审查，都是在行使上级人民检察院对下级人民检察院的领导职能，保证检察机关作为统一的整体行使检察职能，确保司法公正，维护当事人的合法权益。控申部门经初核认为符合《监督规则》第126条规定的六种情形且案件有错误可能性存在复查必要的，应移送民事检察部门进行审查。初核后移送案件的标准是案件有存在错误的可能性。民事检察部门实体审查后，如果要提出抗诉并撤销原不支持监督申请决定，则其审查标准是案件确有错误应予监督，此时的标准应与监督案件办理的标准基本一致。简言之，控申部门初核的标准是对内具有监督可能性案件移送的标准，民事检察部门实体审查是对外提出监督意见的标准，两者有明显不同。

3.如何准确把握民事检察复查案件的初核标准。对任何制度设计标准，无外乎采用正向确定、反向排除和两种方式兼而有之的方法。《监督规则》采用了正向确定的方法对民事检察复查案件的初核标准予以规定，具体列明了六种可以移送审查的情形。正向确定的优点是便于理解涵盖内容较广，但实践中可能会存在不好把握具体尺度和分寸的问题。例如，按照《监督规则》“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”经初核，应移送民事检察部门。但是根据办案经验，如果只是初核一方当事人提交的申请复查材料，没有对案件的实体审查，没有经过调阅法院卷宗等办案程序，是很难认定“有新的证据”，更难认定“足以推翻原判决”。实践中如果把握不好，标准过严就会造成本项规定运用较少变成“僵尸条款”，标准过松又会造成案件不当移送数量上升，初核的第一次把关作用发挥不充分。笔者认为，初核工作中，面对各种各样的复查申请，除了准确理解和适用《监督规则》规定的正向移送标准外，在操作层面，还可以考虑充分发挥反向排除法清晰明确、操作性强的优点，从程序上反向明确哪些案件经简单初核，就可以快速排除，决定不予移送复查。例如，最高人民检察院作出不支持监督申请决定的，人民检察院已经对案件作出复查决定，申请人再次申请复查的，申请人主动撤回复查申请后，再次提出复查申请的，单纯程序性瑕疵，对当事人实体权利义务不产生影响的等等。通过程序上的反向排除辅助正面确定的可移送情形，就会大大增加民事检察复查案件初核的效率和效果。此外，在初核工作中，还涉及到控申部门初核以后，决定不予移送民事检察部门审查的案件，应适用什么程序以及是否向当事人发送法律文书、发送什么样的法律文书等问题，在《监督规则》中均未明确，还有待进一步细化相关工作规定。

（三）民事检察复查案件审查与处理中的问题

1.民事检察复查案件的实体审查标准。依据《监督规则》，负责民事检察的部门审查后，认为下一级人民检察院不支持监督申请决定错误，应当以人民检察院的名义予以撤销并依法提出抗诉。由此可见，民事检察复查案件经实体审查，最终的结果有可能是向人民法院提出抗诉。既然是抗诉，就应该坚持抗诉的审查标准。民事抗诉要秉持精准监督的理念，坚持法定性标准与必要性标准相结合。法定性标准是就民事诉讼监督的依据而言，检察机关应当依据民事诉讼法第200条的相关规定来审查民事裁判结果的违法性。必要性标准是就民事诉讼监督的效果而言，检察机关应当结合监督的社会效果、裁判作出时的司法政策和社会背景等因素对监督的必要性进行审查，在对相关因素综合考量后再作出是否予以监督的决定。尤其是在民事检察复查案件的抗诉上，更是要优先选择在司法理念方面有纠偏、示范、引领价值的典型案件，监督一件，带动一片，切实维护司法公正。

2.民事检察复查案件复查维持的完善。依据《监督规则》，负责民事检察的部门审查后，认为下一级人民检察院不支持监督申请决定不存在错误，应当予以维持，并制作《复查决定书》，发送申请人。最高人民检察院和部分地方检察院的《复查决定书》采用的是制式文书，并不针对当事人的申请复查理由进行说理和回应，而是统一表述为“经审查，本院认为该不支持监督申请决定正确，决定予以维持。”实践中，经常会遇到案件实体处理结果并无不当，应予复查维持原不支持监督申请决定，但是存在司法瑕疵的情况，比如法律文书的文字、案号等重复、错漏。这种情况下，如果直接写明“本院认为正确”的话，往往容易引发当事人的不满，认为检察机关不作为，对于明显的错误还认为正确。因此，建议对于有司法瑕疵的案件，可予以维持原处理决定的同时，在复查决定书中指出相关司法瑕疵。

3.上级检察院依职权复查问题。《监督规则》在《二次会纪要》的基础上，新增了上级检察院依职权复查的规定，即上级检察院可以依职权复查下级检察院对同级法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出不支持监督申请决定的案件。需要注意的是，依职权启动复查程序的情形，可参考《监督规则》第37条关于人民检察院依职权启动监督程序的相关规定，确保在没有当事人申请复查的时候，对在履职中发现的确需检察机关主动监督的案件，可以行使复查权。如果上级检察院依职权进行复查后发现下级检察院的决定正确的，应当作出终结审查决定；发现错误的，应当以人民检察院的名义予以撤销并依法提出抗诉。此外，上级检察院依职权进行复查，不受层级的限制，可以依职权复查下一级或者下两级、三级检察院的不支持监督申请案件。