民事复查制度实务中的重点难点问题
作者：颜良伟 徐燕 来源： 中国检察官·司法务实 2023年1期
摘 要：2021年《人民检察院民事诉讼监督规则》在司法解释层面首次确立了民事复查制度。民事复查制度实行一年来，民事检察部门在办案中积累了有益经验，但也有诸多不确定的实务问题。民事检察部门要遵循立法原意，准确理解民事复查制度中受案条件把握、审查与初核工作衔接、申请复查情形甄别、依职权复查程序启动、审查程序适用、结案处理方式、息诉息访等关键性内容，强化能动履职和协同履职，形成工作合力，推动民事复查工作高质量发展。
关键词：民事复查制度 实务解读 民事诉讼监督规则
根据《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第126条规定，民事复查是指上级检察机关依照当事人申请或者依职权对下级检察机关作出的不支持监督申请决定进行审查的一项司法活动。由于《监督规则》仅用1个条文对民事复查制度作出框架性规定，如何准确把握民事复查制度的核心要义、切实提升办案规范化水平成为民事检察部门面临的急迫任务。该制度实行1年多，在检察机关的办案过程，虽进行了有益实践，但随着实践的深入，也有一些重点难点问题，需要进一步厘清。因此，本文立足民事检察部门办案实际，对民事复查制度中的相关内容进行分析，以期对民事检察实践有所裨益。
一、对申请复查受案条件的把握
当事人的复查申请应当符合法定的形式要件，否则检察机关不予接收。复查申请的形式要件包括：
（一）申请复查主体资格
实践中对原申请监督案件的申请人具备申请复查主体资格并无争议。现在的问题是，原申请监督案件的其他当事人因未向检察机关申请监督，其能否对原不支持监督申请决定申请复查。由于原不支持监督申请决定对其他当事人有利，且其他当事人并未向检察机关申请监督，根据民事诉讼权利处分原则，应视为其他当事人放弃申请检察监督权利，因此原则上其他当事人不能单独就原不支持监督申请决定申请复查。当然，为平等保护双方当事人诉讼权利，参照《监督规则》第43条规定，如果原申请监督案件的申请人已申请复查且检察机关尚未审结，其他当事人也申请复查的，检察机关可以对其他当事人的复查请求一并审查。
（二）申请复查案件类型
《监督规则》第126条第1款明确规定，当事人可以申请复查的案件类型为检察机关对同级法院生效民事裁判作出的不支持监督申请决定。根据反向排除原理，当事人可以申请复查的案件类型不应包括以下情形：（1）检察机关对当事人提出审判程序违法、审判人员违法、执行活动违法监督申请作出的不支持监督申请决定；（2）上一级检察机关对下一级检察机关提请抗诉案件作出的不支持监督申请决定；（3）最高检作出的不支持监督申请决定；（4）检察机关作出的终结审查决定；（5）检察机关向法院提出再审检察建议、抗诉或者提请上一级检察机关抗诉；（6）上一级检察机关作出的复查决定。需要说明的是，考虑与最高检原民行厅与控告厅《办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》第7条规定之间的延续性，《监督规则》仍将终结审查决定排除在申请复查范围之外。［1］
（三）一年申请复查期限
一般以原不支持监督申请决定书的落款时间为申请复查期限的起算点，但当事人提供证据证明检察机关送达法律文书的时间晚于法律文书落款时间的，可以送达时间为起算点。一般以当事人提交复查申请书的时间为申请复查期限的截止点，但以邮寄方式申请复查的，参照民事诉讼法第85条第4款规定，以信件寄出时间（如信封加盖邮戳上载明的寄出时间）为截止点。
（四）申请复查受案机关
根据《监督规则》第126条第1款规定，当事人只能向作出不支持监督申请决定的检察机关的上一级检察机关申请复查。上级检察机关发现当事人越级申请复查的，对其复查申请不予接收并告知依法向下级检察机关申请复查。
（五）申请复查次数
《监督规则》第126條第1款规定，当事人只能向上一级检察机关申请复查1次。当事人申请复查并不是第2次行使申请监督权利，而是原申请监督权利行使的延伸，否则有违民事诉讼法第216条第2款规定的“一次申请监督”原则。因此申请复查仍应受民事诉讼法第216条第2款规定的限制，检察机关不应接受当事人第2次复查申请。
需要说明的是，申请复查受案条件问题并非仅是控申检察部门的初核对象，同时也是民事检察部门的审查对象。根据《监督规则》第73条第1款第6项规定，民事检察部门发现控申检察部门移送的申请复查案件不符合受理条件的，不应将案件退回控申检察部门，而是依法作出终结审查决定。
二、与控申检察部门初核工作衔接
（一）对符合受案条件的申请复查案件应当依法审查并作出处理决定
民事检察部门对控申检察部门初核职能的行使应予尊重，不应以控申检察部门的初核意见不符合《监督规则》第126条第1款规定的6种情形为由将案件退回控申检察部门或者予以终结审查。只要是符合受案条件的申请复查案件，民事检察部门应当依法审查并作出处理决定。
（二）对控申检察部门提出的初核意见应予以回应
在申请复查案件中，民事检察部门除了针对当事人的复查请求进行审查外，还应对控申检察部门提出的初核意见予以回应，即在案件审查终结报告中对初核意见予以述明。民事检察部门发现控申检察部门移送函未指明复查申请符合《监督规则》第126条第1款规定的具体情形的，可商请控申检察部门予以明确。
（三）对控申检察部门移送的同案其他当事人申请复查材料时应区分情况予以处理
如果原监督申请人提出的复查申请案件尚未审结的，民事检察部门应接收控申检察部门移送的同案其他当事人申请复查材料并对其复查请求一并进行审查，并在审查终结报告中将双方当事人均作为复查申请人予以列明。如果原监督申请人提出的复查申请案件已审结并作出处理决定的，民事检察部门应当将同案其他当事人申请复查材料退回控申检察部门，由控申检察部门按照有关信访规定予以处理。
三、对申请复查情形的甄别
针对《监督规则》第126条第1款规定的6种申请复查情形，可作以下甄别：（1）对于“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”，重点甄别当事人提交的新证据是否属于在原不支持监督申请决定作出后新发现或者原审中因客观原因无法提供的与案件基本事实相关的证据。（2）对于“有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造”，重点甄别案件主要证据系伪造事实是否已被司法鉴定机构鉴定意见、司法机关法律文书所确认，或者当事人是否提供案件主要证据系伪造的初步证明材料以及具有可核查性的相关线索。（3）对于“据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更”，重点甄别当事人是否提交撤销或者变更原判决、裁定的生效法律文书作为申请复查的依据。（4）对于“有证据证明审判、检察人员办理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为”，重点甄别审判、检察人员的违法行为是否已被纪检监察机关处理决定、司法机关法律文书所确认，或者当事人是否提供证明审判、检察人员存在违法行为的初步证明材料以及具有可核查性的相关线索。（5）对于“其他确有必要进行复查”，重点甄别原审裁判认定案件基本事实、适用法律是否存在明显错误，原审程序是否存在严重违法，案件是否具有重大社会影响等特殊情形。实践中，一般将有权机关、全国人大代表等转交办案件纳入“具有重大社会影响”范畴。
需要说明的是，《监督规则》第126条第1款规定的6种申请复查情形主要来源于民事诉讼法第207条规定的13种再审情形，两者具有对应关系，因此6种申请复查情形既是控申检察部门初核时决定是否移送审查的判断标准，也是民事检察部门审查时决定是否抗诉的监督事由。民事检察部门如果发现当事人提出的复查申请明显不符合《监督规则》第126条第1款规定的6种申请复查情形的，可以适用简易程序，径行作出复查维持决定。例如复查申请人向检察机关提交了一份政府会议纪要，拟以此份证据推翻原审裁判所认定的事实，民事检察部门经审查，发现该份证据与案件基本事实无关，对当事人之间权利义务及法律责任的判定亦无影响，遂可以认定当事人提出的复查请求不符合《监督规则》第126条第1款第1项规定，可以适用简易程序，径行作出复查维持决定。故民事检察部门在审查工作中，应当对《监督规则》第126条第1款规定的6种申请复查情形进行甄别判断并作为是否采取监督措施的考量因素。
四、依职权启动复查程序
（一）依职权启动复查程序的启动主体
按照业务条线对下指导的检察工作体例，下级检察机关民事检察部门承办的不支持监督申请决定案件需要复查的，应由上级检察机关民事检察部门依职权启动复查程序。控申检察等其他职能部门在履行职责中发现下级检察机关作出的不支持监督申请决定案件需要复查的，不宜自行启动依职权复查程序或者作为信访案件转民事检察部门办理，而应根据《监督规则》第120条第2款规定，向民事检察部门通报该线索。
（二）依职权启动复查程序的情形
根据民事诉讼权利处分原则，在当事人未申请复查的情况下，上级检察机关要审慎启动依职权复查程序，只有存在公权力确有必要介入私权纠纷情形的，上级检察机关才启动依职权复查程序。至于哪些属于公权力确有必要介入的情形，需围绕《监督规则》第37条第1款规定的依职权启动监督程序的6种情形进行判断。
（三）依职权复查的层级
根据《人民检察院组织法》规定的检察领导体制，上级检察机关依职权复查的，不应受层级的限制。
五、审查程序适用
控申检察部门对当事人的复查申请，设置接收、初核两个环节进行审查［2］：（1）控申检察部门在接收当事人提交的申请复查材料后就复查申请是否符合受案条件进行形式审查。（2）符合受案条件的，再对复查请求是否符合《监督规则》第126条第1款规定的6种申请复查情形进行初核。（3）对复查请求符合《监督规则》第126条第1款规定的6种申请复查情形的，控申检察部门制作移送函并将案件移送民事检察部门审查。
民事检察部门接收控申检察部门移送的申请复查案件后如何审查，《监督规则》并未作出明确规定。民事检察部门对申请复查案件的审查程序应当参照《监督规则》相关章节规定适用：（1）告知承办人相关信息。民事检察部门在收到控申检察部门初核后移送的申请复查案件时应当参照《监督规则》第45条规定，制发《通知书》，并向当事人告知承办案件的检察人员、书记员的姓名、法律职务等相关信息。（2）审查措施。民事检察部门办理申请复查案件时可以参照《监督规则》第4章“审查”中有关调卷、听取意见、听证、调查核实、专家咨询等审查措施。（3）审查范围。对当事人复查申请的审查是检察机关第二次审查，因此在申请复查阶段不必强调全面审查原则，民事检察部门应重点围绕申请复查请求及控申检察部门初核意见，对原不支持监督申请决定是否正确进行审查。复查申请人未提出的请求，一般不纳入审查范围。（4）审查期限。民事检察部门办理申请复查案件因案情重大、疑难、复杂等客观情况，不能在3个月内办结，需要扣除审查期限或者中止审查的，参照适用《监督规则》第52條第1款、第72条的规定。（5）繁简分流。实践中，民事申请复查案件整体改变率低，［3］为兼顾司法公正与司法效率，民事检察部门办理申请复查案件可以参照适用《监督规则》第48条第2款等规定，实行繁简分流，即一般适用简易程序，对于重大、疑难、复杂案件适用普通程序。（6）参照适用《监督规则》的其他事项。对于民事检察部门办理申请复查案件的其他事项，可视情参照适用《监督规则》第4章“审查”有关规定，如有关终结审查的规定。
六、结案处理方式
结案处理方式包括：（1）复查纠正。上一级检察机关复查后，认为下一级检察机关不支持监督申请决定错误的，应予撤销并依法提出抗诉。案件适合由下一级检察机关进行同级监督的，也可以指令下一级检察机关向同级法院提出再审检察建议。（2）复查维持。上一级检察机关复查后，认为下一级检察机关不支持监督申请决定不存在错误的，应当复查维持。原不支持监督申请决定书存在说理上的瑕疵但对案件审查结论没有实质性影响，上一级检察机关可以在复查决定书中纠正上述瑕疵后予以维持。原不支持监督申请决定书存在文字、人名、地名、标的等方面笔误的，上一级检察机关在决定复查维持的同时，可以指令下一级检察机关对相关笔误予以补正。
七、息诉息访
实践中，民事申请复查案件的缠诉缠访问题较突出，息诉息访压力也较大。对此，民事检察部门除了采取检察和解、加强法律文书说理等措施外，还应积极配合控申检察部门作好复查案件当事人的息诉息访工作。根据《人民检察院信访工作规定》第13条、最高检原民行厅与控告厅《办理民事行政检察案件第一次座谈会议纪要》第3条、《办理民事行政检察案件第二次座谈会议纪要》第6条规定，控申检察部门、民事检察部门基于信访窗口部门、案件审查部门的不同职能定位及工作优势，对息诉息访工作既有分工，又有配合。控申检察部门要充分发挥接访工作优势，先行做息诉工作，认真接待当事人并劝其息诉罢访，必要时可以邀请民事检察部门参与息诉息访工作。民事检察部门应充分发挥熟悉民商事法律的专业优势，积极配合控申检察部门做好息诉息访工作。
*最高人民检察院第六检察厅三级高级检察官助理［100726］
**重庆市人民检察院第六检察部主任、三级高级检察官［401120］
［1］ 参见华锰：《民事检察复查制度的沿革与完善》，《中国检察官》2021年第17期。
［2］ 参见陈国庆等主编：《全国检察机关十大业务系列教材·控告申诉检察业务》，中国检察出版社2022年版，第237页。
［3］ 参见最高人民检察院第六检察厅编：《〈人民检察院民事诉讼监督规则〉理解与适用》，中国检察出版社2021年版，第239页。
