法院“阅核制”应当慎行——兼论审判监督管理的合理限度

法院“阅核制”应当慎行——兼论审判监督管理的合理限度

作者：龙宗智（四川大学法学院教授，法学博士）

出处：《比较法研究》2024年第2期

目次

一、实施阅核制的理由和根据

二、阅核制将在实质上改变裁判的逻辑

三、阅核制存在合法性、正当性障碍

四、阅核制可能冲击司法责任制及其关联制度

五、阅核制存在有效性、效率性等难题

六、阅核制并无现代审判制度的例证印证

七、关于“司改”确立的裁判文书制发制度的价值

八、遵循改革逻辑，把握监管限度，提升裁判品质

摘要：裁判文书阅核制实施虽有一定的现实理由、制度根据、政策背景和社会基础，但阅核制具有全面性、效力性及责任性特点。因此，其在实质上改变了“审理者裁判”的逻辑。其施行并无诉讼法依据且脱离程序保障措施，因此存在程序合法性与正当性障碍，同时可能冲撞司法责任制包括院庭长办案制度，与员额制改革逻辑不协调，且在有效性、效率性、个人干预可能性上亦存疑问。阅核制并无现代审判制度例证印证，我国其他法域的同类制度在存续多年后亦被废止。改革裁判文书签发制度，是司法责任制改革的关键环节之一，原改革方案并不极端，当下应谨慎探讨其调整。加强审判监督管理的措施，不得在一般案件中实质否定“审理者裁判，裁判者负责”这一司法核心机理。阅核制应谨慎推行，严格限于特殊案件范围，包括案件的特殊性与审判人员特殊性，且视情采取较为灵活的阅核方式，包括试行设置阅核法官。应当继续推进和落实各项保障案件质量行之有效的改革措施，包括坚持“以公开促公正”的指导思想，加大司法公开力度。

关键词：司法责任制；裁判文书；阅核；审判监督管理；合理限度

在2023年7月召开的全国大法官研讨班上，最高人民法院领导提出实施裁判文书院庭长阅核制改革，以此完善司法责任制，落实院庭长审判监督管理责任，提高法院裁判质量。裁判文书是诉讼案件审理过程、裁判结论及其理据的载体，是以审判调整社会关系的依据，因此法院审判权集中体现于裁判文书制发权。推行裁判文书院庭长阅核制，体现了提出者对审判质量这一司法根本指标的关注，而且这一主张也有一定的基础与根据。而后制定的实施意见，也多方考虑了相关问题，避免产生负面的效应。然而，此种措施如把握不当，过度施行，将使审判权运行机制发生重要变化，可能实质性地影响司法责任制的改革成效，因此不能不慎重权衡制度设置及实施的利弊得失。而且，我国的治理包括司法管理一直体现出“行政强势”的突出特征，改善下级工作质量，即须加强上级审核把关，且易形成路径依赖。在此制度背景之下研讨法院“阅核制”问题，并由此探析审判监督管理的合理限度，既有现实的、局部的意义，又不乏长远的、普遍的价值。因此笔者不揣冒昧著文探讨，并提出一些可能不成熟的建议。

01

实施阅核制的理由和根据

应当看到，在法院实施阅核制，并非随意提出的主张，而是有一定的现实理由、制度根据、政策背景和社会基础。

所谓现实理由，即提高裁判质量的考虑。具体包括：其一，法官自身认识有局限。即如法院报宣传文章所称，因法官“认识能力局限，裁判任务负荷”，难免出现裁判上的纰漏、瑕疵，而“‘不识庐山真面目，只缘身在此山中’也是常识”。由院庭长“审阅、核实相关裁判文书所述案情及判断方面的问题，供审理裁判者视微知著，回观反思，兼听则明，深思慎取”，可改善裁判质量。其二，法官素质仍参差不齐。司法改革推行的法官员额制和分类管理，意在形成符合司法责任制要求的高素质法官群体，但改革的理想与现实存在矛盾。由于长期形成的养成机制、履职机制、法官制度与配套机制存在不足，成熟法官群体的养成还有待时日，导致目前部分案件裁判质量不高，损害司法公信力。加强阅核，有利于对那些因裁判能力不足或责任心不强产生的差错及时发现、纠正。其三，提高裁判统一性。各个合议庭与独任法官不经统筹分别独立裁判，易造成法律适用与裁判标准不统一，院庭长阅核裁判文书，至少有利于在本院范围内提高适用法律与裁判标准的统一性。

所谓制度根据，是指我国实行人民法院依法独立行使审判权的制度，而非其他国家通行的法官独立，此种类型的法院制度为院庭长对审判活动的监督管理（即对案件审判实施行政指导）提供了制度依据。在这个意义上，阅核制不过是对有限案件（如“四类案件”）实施监督管理的制度延伸，并不违背我国法院制度的基本逻辑。如前引人民法院报的文章所称：由于我国审判权的法治特点，“公正这道‘最后的防线’是由人民法院和法官等裁判人员共同坚守的”。

所谓政策背景，是指党的十八大以后，以建立司法责任制为核心的司法改革（以下简称此项改革为“司改”），在“四梁八柱”建立后，实施“补短板，强配套”的综合配套改革，再到目前推进的深化政法领域改革，司法改革政策指导的重点由初期强调落实司法责任制，发展到要求“全面落实司法责任制”，再到“全面准确落实司法责任制”，同时要求“完善司法权力运行监督管理机制”，“完善领导干部履行监督管理职责考评、追责机制”。司法改革的指导思想与政策重心已经发生一定变化，在此种背景之下，阅核制对于加强审判权监督制约，“全面准确落实司法责任制”，也许是能看得见且能有效发挥作用的“抓手”。

所谓社会基础，是指阅核制在法院内部赞成者较多，在社会上也受到一定程度的支持。笔者初步调研发现，推行阅核制，在法院内部质疑声音不强烈，且有相当一部分院庭长和一线法官持赞成态度。从院庭长角度看，虽然一直要求其加强审判监督管理以提升案件审判质量，但推行司法责任制、放权独任法官与合议庭以后，不敢管、不愿管和不知如何管理的问题比较突出。而推行阅核制，使院庭长监督管理的对象较为明确、手段较为有力，同时更便于发现与应对审判中存在的问题。从普通法官的角度看，司法责任制包括案件质量终身负责制，对法官形成了很大压力，实施阅核制，从前端看，增加了及时纠正裁判缺陷的机会；从后端看，则有院庭长分担裁判责任，减轻了承审法官的压力，在此意义上对法官乃有利之举，何乐而不为？

在法院外部，笔者发现，对于阅核制质疑、反对的呼声也不强烈。有律师提出质疑，但普遍认为加强裁判质量把关是法院内部事务，并不发生负面的外溢效应，还可能有利于提高审判质量，减少司法不公。虽有研究司法的学者对这一举措存在质疑，但因系法院内部管理事项且符合加强监督的要求，因此总体看学界的反对声音亦不强烈。律师界与学界对阅核制的态度，与前期对法院在司法公开问题上的举措（裁判文书网上网数量断崖式下降，同时法院内部发通知建设案例库，显现出裁判文书由外转内的倾向）的强烈抨击态度形成鲜明对比。

02

阅核制将在实质上改变裁判的逻辑

实施阅核制，最突出的问题是如何认识阅核制与司法责任制的关系。阅核制的主张者强调阅核制不同于审批制，因此与司法责任制不矛盾，阅核制不是“走回头路”。因为阅核制下，院庭长不能改变裁判文书的判定，只能提出修改建议，或要求复议，或提交审委会作出决定；而审批制下，院庭长可以直接改变独任法官与合议庭的决定。不过，对阅核制根本区别于审批制的观点，学者不太认同。如冀祥德教授称：“虽然最高院强调‘阅核制’根本区别于‘审批制’，但是不论‘审批’或‘阅核’的主体是否能够直接改变法官先前独立审判作出的结论，最终都会实质性影响法官裁判，如何消除法官的独立审判是否会因此异化为自下而上申报审核的巨大忧虑？”杨波教授则指出：“虽然在推行院庭长阅核制的过程中，（最高院）着力论证了其与院庭长案件审批制的区别，但二者的逻辑思路并无二致，实质都是院庭长案件质量把关制度。”

笔者赞成上引教授的观点，且认为这一改革并非如法院宣传中所称系有“大担当”的“小机制”。无论在何种司法制度中，裁判文书生效前是否交法院行政首长核阅，都是关系审判运行方式及司法责任制塑造的重大问题。由于阅核制在实质上改变了裁判文书制发权，因此不能不说是审判权运行机制上具有根本意义的改变。因为所谓阅核制，名为“阅核”，实为“审核”，而且这种审核具有“三性”（即全面性——内容包括事实认定、法律适用、审判程序与文书制作等基本内容；效力性——应阅核案件不通过阅核不具法律效力；责任性——阅核者对阅核不尽责承担责任）。可见，阅核制实质上改变了裁判的逻辑，即由“审理者裁判”变更为“审理者裁判，但裁判须经行政审核方具法律效力”。因此，很难证成阅核制与审批制存在本质的区别。对此，笔者进一步论证如下：

其一，我国法院“司改”之前并无正式的裁判审批制度，阅核制与改革前的裁判文书审核签发制并无本质区别。主张阅核制不是倒退的观点认为，过去法院实行审批制，阅核制因其不能直接改变裁判决定而与之存在本质区别。然而，笔者要问，在司法责任制改革之前，院庭长对个案实施审判管理，是院庭长有权直接改变裁判决定的“审批制”吗？

我国刑事、民事、行政三大诉讼法制定以来，从未赋予院庭长案件审批权，而是明确规定，普通案件由合议庭与独任法官审理案件后作出裁判，复杂疑难案件经特定程序可由合议庭报经院长，提交审判委员会研究决定。而人民法院组织法也只承认独任法官、合议庭与审判委员会是有权作出裁判的审判组织，院庭长本身不是审判主体，在制度上并无改变合议庭与独任法官裁判的权力。

“司改”前的法院审判管理制度亦未赋予院庭长直接改变裁判的权力。如《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》（法释〔2010〕1号）第7条规定：“除提交审判委员会讨论的案件外，合议庭对评议意见一致或者形成多数意见的案件，依法作出判决或者裁定。”该条同时规定，重大、疑难、复杂或者新类型的案件等五类案件，可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论，合议庭成员应当参加。

20世纪80年代，法院系统曾经就审判管理包括案件审批问题进行过大讨论，受制于当时的法院状况，最高人民法院并未支持较为激进的改革意见。但是，即使同意保留案件审批制度的观点，也认为在审批时院庭长个人无权否决合议庭的意见；如欲改变，须按程序提请审判委员会讨论。

我国法律并未赋予院庭长案件审批权，但“司改”前院庭长却实际享有对各类案件及其裁判文书的审核权乃至案件审批权，这主要是因为在法院审判管理制度中，裁判文书审核签发的权力历来被赋予院庭长而非独任法官或合议庭审判长。院庭长手中的此项权力虽然在制度上不能直接改变裁判决定，但由于院庭长的审判管理地位及审核效力——不经其同意裁判文书不能用印发出并发生法律效力，因此其实际发挥了案件审核乃至审批的作用。而这种藉由管理地位与文书认否权力制约裁判的功能，正与目前推行的阅核制相同。

其二，科层制的背景。在具有“整体主义”特征的治理方式下，我国法院仍采典型的“科层制”构造，法院院长既为法院审判业务负责人，也是政治、行政上的法院领导，庭长是院长的业务助手和代理人，在这种情况下，院、庭长基于“一岗双责”的管理权限，实施裁判文书阅核，绝非普通文书校核。在制度上，合议庭与独任法官可以不同意院庭长意见，而要求将案件交审判委员会决定，但从法院内部关系看，这种情况较少发生，因为院、庭长毕竟居于行政上位，一方面有审判管理监督权包括业务考绩权，另一方面又有政治、行政管理权，对法官各方面构成较大的制约作用。而且即使案件被提交审判委员会讨论，也因院庭长的身份与地位，更容易获得审委会其他成员的支持。由此可见，在我国法院科层制背景下，阅核制名为阅核实为审核，此点应无疑义。

其三，阅核的效力。阅核制意味着将相当一部分案件纳入审判管理监督，使院庭长阅核成为案件及裁判文书质量把关的一道“关口”，在制度设计上势必赋予阅核行为以必要的管理效力。阅核虽然不能直接改变独任法官与合议庭意见，但在阅核制下，应当进行阅核的案件及法律文书非经审阅核可不能用院印，不能对外发出，不发生法律效力，这是阅核制即为审核制的最有力根据。网上能看到试行阅核制的某人民法院的“案件阅核登记表”样式，在记明案件基本情况后，有庭、院领导的阅核意见栏，而后的落脚点是“人民法院发文签批单”及“签发”栏。显然，担负阅核责任的院长或庭长为该法律文书的签发人。可见，实行阅核制的案件，从根本上改变了法律文书签发权配置——由独任法官与合议庭实际上调整为承担阅核责任的院、庭长。

03

阅核制存在合法性、正当性障碍

阅核制具有审查的全面性、审核的效力性以及阅核行为及效果的有责性特征，已如前述，其性质是对裁判文书的行政性审核。因为这种审核系根据院庭长作为法院不同层级的行政负责人的审判监督管理职权，并无诉讼法上的程序依据，也无组织法上作为有权干预审判的审判主体的依据。这种情况，使阅核制实施面临合法性与正当性障碍。

（一）院庭长不是诉讼法及组织法确认的审判主体

阅核制使院庭长成为实际影响甚至可能决定审判结果的“隐形审判主体”，但其在诉讼法与组织法上却非审判主体，院庭长在组织法上的地位是法院与法庭的行政负责人。在这种制度背景下，院庭长实际介入审判程序、影响审判结果的诉讼法依据何在？正是为了防止审判的行政干预，诉讼法规定疑难复杂重大案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会作出决定，并没有规定院庭长审核案件的权力和程序。

（二）院庭长阅核案件可能使审判程序虚置

各类诉讼程序是维系法院审判的实体正确性与程序正当性的程序保障。通过庭前程序、法庭举证质证和辩论程序等诉讼程序，实现审判的亲历性、兼听性、有效审查及程序约束。因此，“以审判为中心”及“庭审实质化”成为诉讼法的基本法理要求。然而，不参加庭审，不审查证据的文书“阅核”，同时对审判质量“把关”，审判程序的价值是否被实质性消减，庭审实质化是否被压抑，均不无疑问。

（三）院庭长阅核案件可能妨碍程序正当性保障措施

院庭长阅核案件在诉讼程序上无法显现，院庭长也不能像法官或审判委员会成员那样，被申请回避。院庭长坐在办公室实际审核案件，无须经受庭审的程序“折磨”（如遭遇某些律师“死磕”），也无须承受申请回避等程序约束，而且可以折算办案件数，此虽体现了审判管理监督职权，但其程序正当性如何体现，亦不无疑问。

笔者以上观点实际并非新论，应当说这正是“司法责任制”改革的程序性理由。应当承认，审判委员会制度也存在“判者不审”的问题，但其被法律确定为审判组织，而且可以申请其成员回避。“司改”考虑我国国情，在反复争论之下对这一制度仍予保留。院庭长以行政审核权进行裁判审核，从而控制审判方向与结果的做法，应当说正是“审判不判，判者不审”弊端的主要体现，也是司法责任制改革应重点针对的问题。

04

阅核制可能冲击司法责任制及其关联制度

除了诉讼程序上的合法性、正当性问题，就司法制度的设置与运行而论，阅核制还可能冲击司法责任制。笔者以下就此作进一步论证。

（一）阅核制冲撞“司改”确立的审判权运行机制

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进法治中国建设”，对深化司法体制改革作了全面部署，要求建立司法责任制，实现“审理者裁判，裁判者负责”。次年，以司法责任制为核心的司法改革随之展开，法院审判权运行机制发生重要转变。审判权运行机制的核心（亦即司法责任制的基本逻辑）就是“审理者裁判，裁判者负责”，此种运行机制，是以确认司法权是判断权和裁决权为前提，同时确认作为判断权行使条件的司法亲历性，其核心要义是确认审理与裁决的统一性、权力行使与责任承担的统一性。这种司法逻辑与办事和决定相分离以及上命下从的行政逻辑有根本区别。

理解司法责任制，首先须正确理解“审理者”、“裁判者”这两个基本概念。最高人民法院司改办原主任胡仕浩对此的界定是：“参与审判过程的任何主体，必须有相应的审理过程，把自己的意见建立在通过审理获得必要信息的基础上，并对具体的参与行为承担责任。”应当说，这也是“司改”的共识，如果将不参与审理过程的文书审核批准也视为案件审理行为，可以说就不需要进行这场轰轰烈烈的改革了。

阅核制作为审判制度的核心问题之一是实际发挥的行政审核作用可能冲击审理与裁决统一性原则，同时还可能导致审判责任分配与承担的模糊与紊乱。“阅核”作为一项审判监督管理制度，其赋权的同时必然伴随相应责任，但院庭长不审案、不出庭、不看卷，仅阅核法律文书同时又须对事实认定、法律适用等案件实质性问题负责，如何负责？从程序讲，是形式审查责任还是实质审查责任？就性质论，是司法审判责任还是行政审查责任？均很难界定。可以说“司改”前几十年对此都未清晰界定，其因此成为“司改”的重要缘由及改革对象，同时也引起某些法律人的疑虑：“令人最大的担忧是，领导具有了办案法官不得不听从的‘办案建议’权之后，将来如何区分领导与法官的司法责任呢？”

（二）阅核制冲击院庭长办案制度

实施司法责任制，改变司法案件运行的行政化方式，其中的一项重要举措就是推进院庭长直接审案，尤其是直接审理重大、复杂、疑难案件。这一制度，在中央司改方案中有明确要求，在最高人民法院相关文件中，对院庭长办案的量和质，有具体安排。在实际运行过程中，虽然法院存在领导“作秀办案”、“选择办案”、“形式办案”等弊端，但总体上看，这一制度得到了一定程度的落实，尤其是庭长、副庭长办案成为常态，而且常常作为本院办案骨干，实际办理部分重大、复杂、疑难案件。

然而，一旦实施案件阅核制，对于案件数量较大的法院，院庭长尤其是作为办案骨干的庭长、副庭长，势必将相当一部分从事业务活动的精力投入到阅核工作之中，直接办案将受到影响。法院目前将阅核裁判文书也计为办案并实行阅核文书折抵办案数量的制度，可能在一定程度上妨碍本就存在运行难题的院庭长办案制度的落实。而且，这种不具亲历性、不参与实际审判活动的文书审查也视为办案，是否与“司改”的逻辑一致，亦不无疑问。

（三）阅核制与员额制改革的初衷可能不一致，逻辑不太协调

司法责任制是一项系统工程，须配套进行人员分类管理及司法官员额制改革。通过配置数量合理、素质较高并享有一定职业保障的司法官，以司法官的专业化、精英化，保障“审理者裁判，裁判者负责”机制有效运行。正是通过司法责任制配合员额制改革，“使法院更像法院，法官更像法官”。然而，由于阅核制的实施，部分案件的审理又将回到案件合议庭与独任法官审理并制作裁判文书后，由院庭长通过阅核同意，实际上对案件作最后把关的轨道，这样做不符合司法员额制意图在相当程度上打破行政关系约束，设置独立负责司法官，养成有担当能办案司法官的初衷。而司法员额制，正是我国现代法官制度建设的一项基本制度。

05

阅核制存在有效性、效率性等难题

笔者认为，在目前的司法背景下，如对较大数量案件实施阅核制，还需考虑有效性、效率性以及行政干预性存在的问题。

一是增加普通法官案件负担，推行有一定难度。近年来，法院案件增幅较大，但在员额制实施后，法官数量减少，同时院庭长也占了相当一部分法官员额，各级法院至少要求庭长与副庭长成为办案骨干，负责无法完成的大量审判任务。而一旦实行阅核制，在案件较多的法院，庭长、副庭长阅核本庭法律文书将成为其主要工作之一，他们所承担的办案任务有相当一部分需分配给其他法官，这样又使本已不堪重负的其他法官审判任务更为繁重。在员额不增加的情况下，作资源及审判负重的调整，不可避免妨碍诉讼效率并加剧法院人案紧张关系，这种做法虽能凭行政力量在一定时间内维持运作，但其持续运行存在一定困难。

二是阅核制推行本身是否有效存疑。尤其在案件数量较大的法院，院庭长如果对较多案件法律文书进行阅核，在每份文书的单位分配时间十分有限的情况下，如何能够对事实认定、法律适用、文书制作有效把关，不无疑问。

而且，有效性与专业性相关，阅核的专业性也会妨碍其有效性。院庭长对裁判文书进行审核校阅，其效果除责任心外，与专业能力也有很大关系。然而，院庭长是行政职务，来源渠道多元化，员额法官则系专业职务，有行政职务者不一定是资深专业法官，也不一定在专业上高于员额法官而足以对其进行业务指导。而院庭长阅核制的前提性设定是院庭长系资深法官，足以发现与指正裁判不足，而在目前的院庭长任免与管理制度之下，这一前提设定是可疑的，因此阅核的有效性亦不无疑问。

三是可能产生效率性与个人干预等问题。阅核制增加的管理关口，可能延滞诉讼，妨碍效率。此外，由于阅核制赋予院庭长干预个案处理的能力，而且干预的灵活性明显增大，院庭长因个人原因干预案件亦获得机会，对于这类问题最高人民法院在制度设置上已经有所意识，为此采取了全程留痕等制度与方法加以抑制，但在行政化运行过程中，个人干预而不留明显痕迹，应当说也并非难事。这也是对阅核制利弊权衡时应注意的问题。

06

阅核制并无现代审判制度的例证印证

现代审判制度作为解决纠纷的一种技术设置，虽然可能采取不同的具体模式，但为实现纠纷解决的公正性与有效性，需遵循一些共通的法理也即司法制度的共同价值。如基于“任何人不能当自己案件的法官”原理而须维系审判的独立性与中立性，兼听各方意见且裁判出自审理的程序保障与亲历性等。应当说，我国以司法责任制为核心的司法改革正是尊重了这些司法的基本价值及共同规律。阅核制的推进也应当注意其在各国审判制度坐标体系中居于何种位置，是否在其审判制度中得到印证，或者说其他国家或地区是否建立了类似制度以及域外实践能给我们何种启示，这是在一个大视野中研究阅核制的需要。

（一）阅核制与各国通行的法官独立宪法原则相悖，无现代审判制度的例证印证

审判权的独立性是在个案中体现的，而案件是由法官审判的，因此，审判的独立就是法官的独立。即使有的国家宪法、法律承认法院独立，其实际涵义也是法官的独立，就是审判法官在司法个案的审判中独立行使审判权，即如马克思所说，“法官除了法律没有上司”。因此，在审判权独立行使具有宪制意义的国家，不可能同时存在对裁判文书的院庭长审核制度。因为这一制度以行政审核的方式，打破了法官独立原则，而该原则被认为是现代司法制度的基石。而且，司法运行的基本规律是审理者裁判，不亲历程序、不审查证据却又能干预案件裁判，无论是在诉讼法还是法院组织法中都难以找到依据。

（二）我国台湾地区规训式司法中的裁判文书审核制及其废止

虽然审判权独立行使不容纳裁判文书的行政审核，但在某些未完成司法制度现代转型的法域，司法具有“规训”特征，裁判即可能受行政审核，因此出现类似“阅核制”的制度。我国台湾地区的司法即经历了从裁判审阅制度的长期施行到最终废除的过程。

我国民国时期的司法，法院普遍实行院庭长审核裁判文书的制度。国民党政府踞台后，法院仍沿袭审核旧制。述其理由，是唯恐资浅法官（尤其是独任制法官），因缺乏经验，以致裁判有违法误判情形，该违误裁判，如经宣示、公告，有碍司法公信力之虞，遂承袭大陆时期旧制，在法官宣判前，须将裁判书先呈送庭长及院长审阅后，始得宣示公告。一般称其为“裁判审阅制度”。亦即庭长及院长对法官的判决得提出意见，非经庭长及院长核可后，法官不得正式作出判决并宣告送达。此项制度，最初的依据是本于审检分隶（1980年）前之“司法行政部”（即“法务部”的前身，当时负责监管高等法院以下各法院及检察处），于 1955年前所下达之“通令”。1966年更进一步法制化，“司法行政部”正式颁布《高等法院以下各级法院推事检察官办案书类及文件审查办法》。审检分隶后，另改由“司法院”颁布《法院办案书类及文卷审查实施要点》。为避免与法官独立裁判原则冲突，该“要点”第1条规定：各法院院长、庭长（审判长）审阅裁判书，不影响法官审判权之独立行使。

然而，裁判文书送审的旧习在20世纪90年代受到一批主张改革的司法官挑战。1993年底，在台中地方法院有一场“箱子还您，独立还我”运动，强烈主张法院实务中的“送阅制度”（操作上是法官须将裁判文书放入“送阅箱”并交庭长及院长审阅，而后方能对外宣判），明显违背“宪法”第80条有关“法官应独立审判，不受任何干涉”之意旨。因此，台中地院的改革派法官，拒绝将裁判书放入“送阅箱”，只将“空箱子”退还给台中地院院长。这起“空箱子事件”引起很大的社会反响，成为台湾司法改革史上的标志性事件。这些改革派法官的主张主要包括：调整法官事务分配、参与人事审议委员会以及废除裁判书送阅制度。这些要求先后被官方采纳，裁判书送阅制度最终于2005年10月被正式废除。

不过，台湾法院裁判的质量经常受到社会抨击，司法行政方面亦多次研判改善裁判质量的方略。“舆论抨击裁判书质量低落的声浪始终居高不下，一篇又一篇的乌龙判决评议文章跃上媒体版面；监察院的纠弹大刀虎视眈眈，质疑判决违法或滥用自由心证的调查报告一份又一份地送进司法院”，这些压力推动司法院提出“裁判质量提升方案”。该方案要求：就已经宣判并上网而可受公评之裁判书，由院长或院长指定适当之人（如襄阅庭长）每月从中抽取适当件数（并未明定每位法官一篇）进行研阅，对于裁判质量良好之法官予以鼓励、嘉许，对于裁判质量不佳之法官予以适当提醒、协助，旨在提升裁判质量，去除外界对于法官恣意之错误印象，且系“裁判书正本交付送达后”始进行定期抽样研阅，不致影响法官心证、侵害审判独立。然而，即使如此，该方案也受到可能侵害审判独立的批评，且仅系倡行并无法规效力，实际执行状况不佳。

虽已废除判前送阅制度，但台湾“最高法院”的做法可谓特例。鉴于该院裁判的权威性、终局性（即缺乏再救济渠道），其一直实行裁判文书“主文公告后，判决书送达前”将正本交襄阅庭长研阅的制度。虽不可能改动判决主文，但对于判决理由，若发现有不妥或违误，襄阅庭长可以建议承审的合议庭增补删改。不过是否修改，最后决定权还是在承审的合议庭。这是在审判独立与裁判文书质量之间找到一个折中方案，而且各界基本无非议。

07

关于“司改”确立的裁判文书制发制度的价值

如何看待司法责任制改革所确立的裁判文书制发制度，是探讨阅核制的价值首先需要回答的问题。对此，有一种观点是，“司改”废除传统裁判文书制发制度，将裁判文书制发权直接赋予独任法官与合议庭，放权幅度过大，改革步子迈得过大，因此应当进行纠偏。对此，笔者有以下三点意见供讨论。

（一）改革裁判文书制发制度早已被列入法院改革规划，并非为应对“司改”要求的一时之举

改革裁判文书制发制度，落实诉讼法关于独任法官与合议庭裁判权的规定，在法院已酝酿多年并早已列入改革规划。“审、判分离”，即“审者不判，判者不审”是长期困扰我国法院审判工作的一大难题。为克服这一弊端，法院系统作了长期努力。20世纪90年代初，在最高人民法院主持下正式启动司法职业化和专业化改革，同时推进对合议庭与独任法官的“放权”。到90年代末，强化合议庭与独任法官审判职责已形成共识，最高人民法院发布的第一个《人民法院五年改革纲要》（法发﹝1999﹞28号）即明确提出：“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定。”同时提出具体要求：“2000年底前，对法官担任审判长和独任审判员的条件和责任做出明确规定，建立审判长、独任审判员的审查、考核、选任制度。审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书。”然而，由于改革的资源与条件不足，该纲要提出的裁判文书签发制度的改革并未实现。第二个《人民法院五年改革纲要》未再提改革裁判文书签发制度，仅要求“逐步实现合议庭、独任法官负责制”。2009年发布的第三个《人民法院五年改革纲要》，在当时要求加强审判管理的背景下，笼统要求“完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责”。同时，要求“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。而在法院改革规划制定及实施过程中，法院内外不断发出建立法官负责制，改革裁判文书签发制度的呼声，而且某些法院（如青岛中院、深圳、北京的某些基层法院等）还进行了主审法官负责制的改革试点，赋予主审法官裁判文书签发权。

（二）裁判文书制发制度的改革是审判权运行机制变革的关键一环

根据党的十八届三中全会的决定，于2013年左右启动的以建立司法责任制为核心的新一轮司法改革，是一次具有全局性、根本性的改革。如胡仕浩所指出的，“司法责任制改革……在整个司法体制改革中处于关键性的中枢地位，牵一发而动全身，被习近平总书记称为司法体制改革的‘牛鼻子’。”胡仕浩认为：“党的十八届三中全会提出：‘让审理者裁判，由裁判者负责’，是司法责任制改革的基本价值取向和核心要义，司法责任制改革各项举措的制定、完善、落实均是围绕这两句话展开的。‘让审理者裁判’，就是要改革审判权力运行机制，让法官、合议庭等法定审判组织行使审判权，解决审理权与裁判权分离的问题，克服‘审者不判，判者不审’，层层审批、责任不清的弊端；‘由裁判者负责’，就是要让裁判者对办理的案件质量、效率和公信力负责，对故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。”

落实“审理者裁判”的审、判统一机制，其关键环节，是改革裁判文书签发制度，赋予审判案件的合议庭与独任法官制作并签发裁判文书的权力，以克服审、判分离的弊端。因此，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号）第6条规定：“独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署。合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署；审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后，裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。” 而后，中共中央办公厅印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》（厅字〔2017〕44号）第8条规定“完善审判权运行机制”，要求：“确立法官的办案主体地位。独任审理案件的裁判文书由独任法官签署。合议庭审理案件的裁判文书由该案合议庭法官签署。除审判委员会讨论决定的案件外，院长、庭长不签发其未直接参加审理案件的裁判文书。”

（三）改革已经考虑了我国国情，并非过于激进

主张阅核制、质疑裁判文书不经审核而由审理案件的合议庭与独任法官签发的主要理由是不符合中国现实国情，改革步子迈得过大。然而，我们应当看到，裁判文书制发权的改革，仍是慎重的，而且是有相当保留的。最高人民法院发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（2015年）、《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（2018年）以及《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》（2020年），使法院的司法责任制改革逐步完善，院庭长审判监督管理的职责和权力也日益清晰合理。根据这些文件以及相应的配套文件，院庭长审判监督管理职权一般包括：配置审判资源，部署综合工作，审批程序性事项，监管审判质效，监督“四类案件”，统筹业务指导，作出综合评价，检查纪律作风等。院庭长监督管理权的配置，充分体现了我国法院审判活动“组织化行权”的特征，也是对审判质量的有效保障措施。可以说，即使通过“司改”，司法行政化受到抑制，但从比较研究的角度看，我国法院的院庭长对审判的监督管理职责与权力，是其他法域的审判制度所难以比拟的。因此，正是由于改革考虑到中国的现实国情，从而体现出司法制度的中国特色。

在上列监督管理措施中，对“四类案件”的监管似更具“特色”，它的提出以及制度完善应当说在中国的司法制度史上有一定的创新意义。根据2015年《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以及2021年《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》，法院应将受理案件中，涉“重大、疑难、复杂、敏感的”，“涉及群体性纠纷或者引发社会广泛关注，可能影响社会稳定的”，“与本院或者上级人民法院的类案裁判可能发生冲突的”，“有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的”等“四类案件”纳入院庭长审判监督管理。不仅如此，上列2021年“指导意见”还采取了“‘四类案件’＋”的规范方式，允许下级法院根据实际情况扩大个案监督管理范围，将在案由、罪名、诉讼表达或诉讼程序上具有一定特殊性的案件，参照适用“四类案件”的监督管理措施。包括：“本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书等确有错误需要再审的；人民检察院提出抗诉的；拟判处死刑（包括死刑缓期两年执行）的；拟宣告被告人无罪或者拟在法定刑以下判处刑罚、免予刑事处罚的；指令再审或者发回重审的；诉讼标的额特别巨大的；其他有必要适用‘四类案件’监督管理措施的。”该指导意见还细化了“四类案件”的认定标准，识别与标注机制，案件分配方式、监管形式、行权方式、责任追究等具体问题，使此种监管更为规范且具有可操作性。

个案监督管理的范围采“‘四类案件’＋”的方式，包括开放性规定——“其他有必要适用‘四类案件’监督管理措施的”的案件，应当说足以将需要纳入个案监督管理范围的尽数纳入，而且这些案件的监督管理措施已远不限于裁判文书“阅核”。从初始安排审判组织和人员（非随机分案），到程序上随时介入，要求汇报，再到对案件处理的审查和要求复议，组织讨论，提交审委会等，应当说已足以监管到位，不致“失控”。

由于对“四类案件”等案件已纳入审判监督管理，合议庭与独任法官具有较充分裁判权的案件，仅限于普通的，非重大、疑难、复杂、敏感等特殊类型的案件，在这种情况下，裁判即使出现差错，无论其法治和社会政治影响，还是对司法的公信力的影响均相对较小。因此，笔者十分赞同傅郁林教授的观点：“司法责任制改革后，法官被赋予的权限和承担的责任可能与其自身能力和社会信任资源很难匹配，但考虑到中国熟人社会的司法职业困境和司法公信力的普遍状况，改革方案本身并不极端。”“司法责任制改革充分考量、回应甚或迁就中国国情和法治发展阶段，避免由一个极端走向另一极端，改革致力于解决‘审判权分享模式’中的症结问题，通过划定审判权与审判管理权、审判监督权的界定标准和权限边界，使得审判者与监督者之间的权限范围与责任边界更清晰、更制度化、更具操作性、更易辨识和追问相关主体及其责任范围，并以此为基础尝试建立‘谁行使权力谁负责’的机制，明显缓解了同一事项的审理和裁决权力主体多元、权限边界模糊、责任主体不明、行权不担责的情况。”在此分析基础上，傅郁林教授提出，对院庭长的一揽子授权可能导致“将这些已经逐渐清晰的权责边界模糊化、灵活化、个性化、主观化，进而在实践中极易异化为随意化甚或恣意化”。

综上，对“司改”确立的裁判文书制发制度，应基本肯定其价值，谨慎探讨其完善。

08

遵循改革逻辑，把握监管限度，提升裁判品质

（一）改革成果得来不易，且行且珍惜

普通案件由合议庭与独任法官裁决并制发裁判文书，是司法责任制改革的关键一环，改革推进不易。而且，在初始推进阶段，又按照综合配套改革及全面深化改革的要求，补短板、强弱项，进一步完善制度规范，注重准确全面地贯彻司法责任制，从而形成以人员分类管理及员额制为前提，以审判权运行机制完善为核心、以办案责任制为约束、以司法职业保障为推动、以繁简分流等机制为配套的司法责任机制且逐渐完善。

在行政强势的“举国体制”之下，塑造司法的专业主义与责任机制，面临诸多困难。最高人民法院拟于20世纪末即实现的，包括“审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书”等建立司法责任制的改革规划，多年来并无实质进展，有时甚至出现倒退，如在2010年左右法院全面强化审判管理的时段。党的十八大以来，在坚持改革的正确方向的前提下，司法改革“敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关”，实现了我国司法制度具有根本性、深层次的变革，由此，“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”。改革成果得来不易，任何新的举措，如果可能冲击司法责任制改革的制度逻辑，均应十分谨慎地评估其必要性、合理性及实践效应，对已取得的改革成果，须“且行且珍惜”。

（二）维系审判监督管理的合理限度

笔者历来认为，对中国司法的观察，不能陷入一种理想主义的误区，而应注意司法的基本规律与中国现实国情的结合，宜采整体主义与专业主义双重视角。

在以“整体主义”为特征的治理方式之下，某种程度的司法行政化不可避免。笔者曾发文分析法院工作中的突出矛盾，其中之一是在司法建设中社会逻辑与司法自身逻辑的矛盾。笔者认为，在目前这种集中性、统揽型体制之下，以上令下从为特征的行政逻辑是各种权力运作中共同的根本性行为逻辑。在此之下，司法作为社会整体管治体制的一部分，其内部独立自治的程度十分有限，它的中立性与被动性也受到一定的限制。一方面，在外部，为配合中心工作，司法需要采取某种比较主动的姿态；另一方面，在内部，上命下从的行政原则不可避免地渗透于司法。

但在另一方面，由专业主义视角看，在争议的双方之间由第三方进行事实判定与纠纷解决来完成基本公正与有效解纷的制度功能，亦需遵循一些基本的制度原理，如第三方利益无涉及中立性，审理主义与亲历性、司法专业主义与责任原则等。即使制度设置需要考虑特定社会的实际条件与现实需要，其变通亦不能突破某些最低标准，这些标准可谓“司法的逻辑”（规律）。

就审判运行机制而言，虽然我们可以因案件特殊而设定一些特别的审判监督管理制度，如“四类案件”案件的审判监督管理，但必须设置界限，把握限度。这个界限与限度的简略表达，就是不能在一般案件中，否定或实质上否定“审理者裁判，裁判者负责”这一承载司法责任制、支配审判权运行的司法核心机理。

（三）慎行阅核制、提高裁判质量的建议

对特殊案件加强审判监督管理包括实行阅核制，并不违背中国司法运行的制度逻辑。但应注意，提高裁判质量，实现个案公正，只能继续推进改革，不能走“回头路”。

1.试行阅核制，首先应当严格限制裁判文书阅核范围，且可采取较灵活的阅核方式

阅核制实施，应遵循相对合理的思路，可将裁判文书阅核按特殊案件特殊管理的制度逻辑运行，但不能过分扩大其范围，否则将对审判程序的合法性与正当性形成重大冲击，对司法责任制形成重大冲击。因此，应坚持普通案件不阅核，切实贯彻“审理者裁判，裁判者负责”；仅对数量较少的特殊案件在严格限制范围且尽量避免随意设定阅核对象的情况下，实施特殊的包括阅核法律文书在内的审判监督管理。并且，笔者认为，遵循诉讼规律与“司改”逻辑，阅核量宜少不宜多，经过进一步推进改革创造条件，最终应取消阅核，全面贯彻“审理者裁判，裁判者负责”的原则。

阅核案件的范围，可采“‘四类案件’＋”的方式规定，这大体上也是目前关于阅核制实施的指导意见采取的方案，即阅核范围基本限制于2021年《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》所规定的范围内，并在“其他有必要适用‘四类案件’监督管理措施的”项下，根据实际情况略作增加。比如，鉴于我国未设置实习、预备司法官制度，可对新任及转任法官所办案件实行裁判文书阅核，即所谓“因人而异”。

在严格限制阅核范围的同时，在规定范围设定基本标准的基础上，还有必要实行“因地而异”或“因院而异”，即给予不同地区、不同层级的法院以一定的自主权。对于那些参照“四类案件”实施审判监督管理包括文书阅核的案件，如果本院审判条件较好，可以按照普通案件审判机制运行，不参照“四类案件”实施审判监督管理，也不进行裁判文书阅核。另一方面，借鉴域外做法的某些精神，对最高人民法院裁判文书，因其权威性、终局性及难以救济，可考虑略增加阅核量。

此外，裁判文书阅核，还可区别情况采取多元化方式。如对“四类案件”等特殊案件，实行宣判前阅核；对部分案件，可实行案件宣判后、正式文书发出前阅核，以防止文书制作、裁判理由阐述上出现疏漏；还有一些案件，则在法律文书生效后由院庭长审阅，注重教育、提醒，避免再发生问题；最后，在案件质量评查时进行裁判文书抽查审核，以发现裁判问题，促进裁判质量提升，落实办案责任机制。同时，亦应充分注意在制度设置上避免确定阅核对象和方法时的随意性。

此外，可探索非行政性的专业阅核方式。比如，在法庭设置由资深法官（包括退休返聘法官）担任的阅核法官，专事重点案件与重点人员的裁判文书阅核，这种做法对司法责任制及相关制度冲击较小，同时亦可提高裁判及文书制作质量。

2.深化改革，同时继续推进行之有效的裁判质量保障措施

从党的十八大以后提出并推进的以司法责任制为中心的司法改革，到十九大提出并推进的司法责任制综合配套改革，再到二十大提出并推进政法领域的全面改革，司法改革逐步深化完善，有中国特色的社会主义司法制度体系逐步完善。而在法院系统，即如长期从事法院司法改革具体负责工作的何帆所论：“从2013年《审判权运行机制改革试点方案》探索试水，到2015年、2018年两个《司法责任制意见》立柱架梁，再到2020年的司法责任制配套实施意见优化调整、精准配套，最后以2022年11月印发的规范合议庭运行机制意见初步收官。中国特色的司法责任体系终于在制度层面全面落地，并写入修订后的《人民法院组织法》和《法官法》，真正‘做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革’。”

提高裁判质量，当然需要继续完善审判制度，包括在积累资源、创造条件的基础上，压缩按照与参照“四类案件”实施审判监督管理的案件范围，进一步推进司法责任制，更为充分、全面地贯彻“审理者裁判，裁判者负责”的司法原则。而在当下，除了调整完善一些具体制度、程序外，更为重要的是准确全面地落实已建立的制度规范包括具体的工作机制与措施。比如，落实裁判责任机制、落实院庭长办案制度、改善并落实司法绩效考核和案件质量评查，进一步完善统一裁判标准与尺度的制度机制；同时大力推进智慧法院建设，从而为统一裁判标准、完善审判监督管理、保障审判质量提供技术基础；等等。但特别值得关注、坚持与改善的一项措施，是继续推进司法公开，保障民众对司法的监督权，以公开促公正。

推进司法公开，是伴随与支撑司法责任制改革的一项重要改革举措，经多年努力，克服内外重重障碍，此项工作已经取得举世瞩目的成绩。当然，司法公开过程中，也可能出现某些不足，而且也可能带来某些负面的效果，如可能妨碍某些公民的隐私权、名誉权，可能将案件反映的社会情况暴露于外而供居心不良者分析、利用等，但是这些理由并不能成为司法公开主要举措半途而废的理由，不能成为将司法公开变成“有利法院则公开，可能不利法院的则不公开”（即“选择性”公开）。法院具有的经验与能力完全可以改善裁判文书公开的方式与方法，协调处理这一过程中出现的矛盾。通过一定的调整，裁判文书网的上网数量完全可以恢复到前些年的水平，甚至达到更高水平。本文初成时，已看到最高人民法院关于进一步推动司法公开的明确表态，这一表态已获得社会高度评价。

笔者建议，除了狠抓落实以外，在指导思想上，应当坚持“以公开促公正”的改革思路。不仅应当要求“具有法治引领、教育、警示作用的文书，都应当上网”，将裁判文书公开作为法院的宣传教育工具，更应考虑文书上网是遵循法律规定、改善裁判质量、实现社会监督的基本举措，否则可能重走过去“选择性公开”的老路，背离“以公开促公正”的改革初衷；在操作原则上，应当坚持“公开是原则，不公开是例外”，遵循“依法、全面、及时、规范”的原则；在操作方式上，应当如最高人民法院曾对全国人大作出的承诺：“加大裁判文书全面公开力度，建立严格的不上网核准工作机制，杜绝选择性上网问题。”笔者认为，坚持和加强司法公开等经法律确认、“司改”肯定且为社会呼吁和普遍支持的改革措施，比对某些案件实行内部阅核制更为重要、更有价值。