涉法涉诉信访工作改革与刑事申诉检察工作

作者：罗庆东 杨崇华 张伟

简介：最高人民检察院刑事申诉检察厅副厅长；最高人民检察院刑事申诉检察厅；北京市昌平区人民检察院

【文章来源】《人民检察》2015年第3期

【内容提要】面对日益严峻的涉法涉诉信访形势，中央决定推行涉法涉诉信访工作改革，成为信访工作法治化、规范化的新起点，这对刑事申诉检察工作提出了更高的要求。刑事申诉检察工作应坚持客观公正、实事求是、全案复查、便利申诉等原则，完善刑事申诉案件办理机制、推进刑事申诉检察公开制度、强化反向审视和源头治理、积极开展国家司法援助、加强刑事申诉检察组织建议，为在新形势下全面正确履职打下良好基础。

【关键词】涉法涉诉 信访改革 刑事申诉 机制创新

近年来，涉法涉诉信访总量持续增长、极端信访事件时有发生，严重损害司法权威，影响社会秩序，成为社会矛盾的焦点和政法工作的难点。鉴于此，中央于2013年及时作出涉法涉诉信访工作改革的重要部署，十八届三中、四中全会也对涉法涉诉信访工作提出明确要求，将其作为全面推进依法治国的重要内容。涉法涉诉信访工作改革与刑事申诉检察工作关系密切，深入研究其对刑事申诉检察工作的影响，并按照改革精神重新审视并不断加强和改进刑事申诉检察工作，已成为亟待研究解决的重要课题。

一、涉法涉诉信访工作改革与刑事申诉检察工作的关系

（一）涉法涉诉信访工作改革的背景和要求

涉法涉诉信访是指依法属于法院、检察院和公安、司法行政等部门处理的信访，其与一般信访相比较有明显的法律特征和司法属性。与到法院诉讼相比，信访不收费、门槛低，主体无限、时间无限、次数无限、级别无限、条件无限，⑴因此成为越来越多民众的选择，各类来信来访数量居高不下，使得各级司法机关信访任务繁重，压力巨大。2003年全国首次开展“集中处理涉法信访”活动，各地相关部门集中力量查办了一大批涉法涉诉案件。2010年，全国政法机关还同时开展了“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动。尽管如此，实践中一些地方政法机关对于涉法涉诉信访，仍旧处在认识不统一、做法不一致、机制不健全，疲于应付和“花钱买平安”的状态。有些地方对于数次处理过的涉法涉诉信访案件仍进行受理和评查，对于一些经过多级司法机关作出的裁决还是转交给法院、检察院和公安机关再审或复查。⑵这样不仅使得信访人及相关人员长期处于纠纷困扰之中，也使得本身就有限的司法资源更加捉襟见肘。开展涉法涉诉信访工作改革，是从根本上扭转当前信访形势，维护人民群众合法权益的迫切需要，也是我国信访工作法制化、规范化的新起点。

根据中央关于涉法涉诉信访工作改革的精神，此次改革旨在加强和改进对涉法涉诉信访工作的组织领导，以改变诉访不分、集中交办、行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式。并让各级政法机关成为依法处理涉法涉诉信访问题的责任主体，由政法机关依法按程序对诉访进行分离，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，依法律程序进行区分处理。同时，加强政法机关与党委、人大、政府、政协、纪委信访部门的协调配合，努力形成依法处理涉法涉诉信访问题的合力，努力做到息诉罢访、案结事了，实现维护人民群众合法权益、维护司法权威与维护社会和谐稳定的统一。

（二）刑事申诉检察工作在涉法涉诉信访工作改革中的作用

根据相关规定，刑事申诉检察主要承担以下职能：一是办理不服检察机关诉讼终结刑事处理决定的申诉案件；二是办理不服人民法院生效刑事判决、裁定的申诉案件；三是办理检察机关作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件，并对法院赔偿委员会作出的刑事赔偿决定、民事行政诉讼赔偿决定和法院作出的生效行政赔偿判决、裁定进行监督；四是办理国家司法救助案件。刑事申诉检察的职责，就是通过办理刑事申诉和国家赔偿案件，纠正错误的司法裁判和决定，维护正确的司法裁判和决定，以维护司法权威和司法公信力。因此，刑事申诉检察是公民合法权益受到侵害后依法寻求司法救济的重要手段，也是法律规定的保障公民救济权利的重要程序，更是当事人在经历了侦查、起诉、一审、二审等多个诉讼程序后，仍然觉得自己的合法权利没有得到有效保障而寻求司法救济的最后一个渠道，可以说是当事人基于对司法机关和对保障自身权利的“最后一线希望”而选择的司法途径。

刑事申诉检察工作的权利救济保障、司法活动监督、社会矛盾化解等基本职能决定了刑事申诉检察工作是涉法涉诉信访工作的不可分割的重要组成部分，是一项与涉法涉诉信访工作改革紧密相关的重要工作，尤其是就涉检信访来讲，涉法涉诉信访工作改革能否顺利成功进行，与刑事申诉检察工作职能发挥情况直接相关。

二、涉法涉诉信访工作改革对刑事申诉检察工作的要求

（一）执法理念要有新转变

涉法涉诉信访工作改革的核心是把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，实现维护合法权益与维护司法权威的统一，这就要求刑事申诉检察部门切实增强法治意识和法治思维，树立现代执法理念，更加重视自身在依法处理涉法涉诉信访问题中的职能作用，更加注重依法按程序办案，更加注重加强法律监督、保障权利救济，主动把刑事申诉检察工作融入全面推进依法治国整体布局，进一步提高思想认识、更新执法理念、转变工作作风。要坚决摒弃办理申诉案件就是“摆平”当事人，把刑事申诉当信访处理，处理申诉可以不走法律程序等错误的思想认识，以及“重打击、轻保护”“重实体、轻程序”等陈旧的执法观念。

（二）工作机制要有新调整

涉法涉诉信访工作改革要求对涉法涉诉信访由以往的行政化治理模式向法治化治理模式转变，主要体现在以下几个方面：一是实现诉访分离，把涉及诉讼权利救济的刑事申诉从普通信访中分离出来，既依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，又建立依法终结制度，严肃处理违法上访行为；二是依法按程序处理，改变刑事申诉检察规范执法相对薄弱的现状，解决诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存等突出问题；三是要改革和完善刑事申诉案件办理制度，降低申诉门槛，便利群众申诉，同时要强化工作要求，防止程序空转。

（三）执法效果要有新提升

涉法涉诉信访工作改革要求将涉法涉诉信访纳入法律程序办理，加快办案进度，提高办案质量，确保办案效果阴加办案过程的透明度，依法赔偿到位、救助到位，做好释法说理，既解开申诉人的“法结”，又解开其“心结”，实现案结事了、息诉息访的目标，这对办理刑事申诉案件的力度、质量、效率和效果都提出了更高标准。特别是作为法律程序的最后一关，涉法涉诉信访工作改革后，大量难以化解的矛盾将会给刑事申诉检察部门带来前所未有的压力，⑶要尽最大努力做到案结事了人和。

（四）队伍整体素质要有变化

涉法涉诉信访工作改革能否顺利推进，改革目标能否实现，关键靠人。刑事申诉检察从一定意义上讲，是对监督的监督，要求办案人员具有过硬的法律政策水平、丰富的办案实践经验、有效化解矛盾纠纷、平息当事人诉访的能力，而从整体上看，刑事申诉检察队伍现有办案人员力量不足、专业人才缺乏和机构设置不合理等问题，必须努力加以解决。

三、刑事申诉检察工作应对涉法涉诉信访工作改革的对策建议

（一）坚持刑事申诉检察工作基本原则，全面发挥职能作用

基本原则是刑事申诉检察工作本质属性和内在规律的集中反映，是指导刑事申诉检察实践的具有普遍意义的基本行为准则。

一是坚持客观公正，依法办案原则。严格按照法定权限和程序行使职权，以事实为根据、以法律为准绳，客观中立、不偏不倚，理性平和、文明规范地处理诉求、办理案件，确保办理的每一起案件经得起法律、历史和人民的检验。

二是坚持实事求是，依法纠错原则。从实际出发，全面审查证据，正确认定事实，准确适用法律，既维护生效司法决定和裁判的稳定性、严肃性，又依法坚决纠正确有错误的司法决定和裁判，维护司法公正，保障公民合法权益。

三是坚持全案复查，公开高效原则。全面复查刑事申诉案件，不受申诉范围和理由的限制，不受原案件处理决定和裁判的影响。深化司法公开，提高办案效率，依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

四是坚持便利申诉，积极救济原则。秉承执法为民理念，畅通申诉渠道，从有利于保障当事人合法权益出发，着力解决群众申诉反映的实际问题。简化救济程序，加强救助工作，最大限度满足群众合法合理诉求，彰显司法人文关怀。

五是坚持全面履职，注重效果原则。依法全面履行刑事申诉检察职责，加强和改进新形势下群众工作，把维护权益与维护稳定、执行法律与执行政策、司法监督与司法救济、执法办案与化解矛盾结合起来，实现法律效果与政治效果、社会效果有机统一。

（二）完善刑事申诉案件办理工作机制，提升执法办案水平

面对改革后显著增加的办案任务，需要积极探索构建更加高效的办案工作机制，解决好案多人少、案件积压、“程序空转”等问题。

一是建立刑事申诉案件一体化办理机制。针对刑事申诉案件“上行”压力大、办案任务“倒三角”分布等结构性矛盾，积极建立上下一体、分工协作、密切配合、互相支持的刑事申诉案件一体化办理机制。通过建立和有效利用各级刑事申诉检察人才库，加强对本地区办案人力资源的统一调配使用，整合检察资源，增强整体合力，改变有的地方“案多人少”而有的地方“无案可办”的不平衡状况。进一步强化基层检察机关复查首次申诉案件和办理上级院交办、转办案件的力度，促进办案重心下沉，减少当事人诉累，提高司法效益。上级检察院特别是省级院要在一体化办案中发挥组织作用和“龙头”作用，切实加大直接办案力度，尤其是要高度重视抗诉和提请抗诉案件的办理工作，充分发挥刑事申诉检察监督属性和纠错功能。

二是完善刑事申诉案件督办指导机制。上级检察机关特别是省级检察机关应当更加重视抓好办案工作，既要带头办案，发挥办案表率带动作用，又要建立健全刑事申诉案件交办、督办、协办等制度，加强个案指导和督办，促进提高办案质量和效率，有效防止和解决案件积压、“程序空转”“矛盾上交”等问题。上级检察机关应当建立健全业务通报、案例指导、分类指导等制度，结合办理不服下级院复查结论的申诉，做好办案质量检查和个案评查，加强对下级院复查案件质量的通报，督促下级院尤其是基层院切实负起责任，提高首次复查申诉案件质量，努力把矛盾化解在基层、化解在首办环节。

三是积极开展刑事申诉案件检察官办案责任制改革试点工作。已开始检察官办案责任制试点的单位要在刑事申诉工作中积极探索试行检察官办案责任制，按照“责、权、利相一致”和“谁主办、谁负责”的原则，明确办案责任主体，优化办案工作组织，规范减少审批程序，强化监督保障措施，把办案责任落到实处，充分调动刑事申诉检察人员的积极性和责任心，促进刑事申诉案件依法、公正、高效办理。同时，建立办案质量终身负责制，促进办案人员以高度负责的精神办理每一起申诉案件。

四是探索刑事申诉权利告知和风险提示机制。针对有的当事人对申诉结果期望过高、结案后仍然无理取闹的现象，一些地方检察机关在办理刑事申诉、国家赔偿案件中探索实行权利告知和风险提示制度，预先告知申诉权利和诉求可能不被支持的风险，引导当事人合理预期申诉结果、正确对待案件结论，防止缠访缠诉、案结事不了的问题发生，取得了积极效果，有必要进一步推广。

五是探索刑事申诉和解工作机制。刑事申诉和解的主要内容是在办理刑事申诉案件过程中，通过承办检察官居中协调，释法说理，缓解案件双方对立情绪并促使双方最终达成和解。承办案件的检察官可以在调解中搭建面对面恳谈、电话沟通、居间斡旋等平台，促进双方有效沟通，最终努力促成案件双方达成和解协议，自愿息诉罢访，将矛盾化解在办案阶段，保障社会和谐稳定。

（三）推进刑事申诉检察公开制度，促进规范执法

中央改革意见明确提出，要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，以公开确保公正、促进息诉。在刑事申诉检察环节，应当进一步从以下三个方面完善执法公开机制：

一是深入推进刑事申诉案件公开审查机制。公开审查是实现“看得见的正义”的重要途径，是确保申诉案件公正办理、增强当事人认同的重要措施。2013年全国刑事申诉检察部门推进公开审查工作取得明显进展，运用公开审查程序办案3000余件，同比增加明显，占全年结案总数的三分之一，产生了良好社会反响。2014年10月27日，修改后的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》颁布施行，该规定将公开审查的案件范围由不服检察机关处理决定申诉案件扩大到可以适用于不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件。刑事申诉检察部门在复查各类申诉案件过程中，应当积极运用公开听证、公开示证、公开论证、公开答复等多种形式，努力以公开促公正、赢公信。将公开审查制度与人民监督员制度、第三方参与化解机制等有机结合，提高公开审查工作水平。积极探索公开审查下基层、到社区、进乡村和网上公开等贴近群众、经济简便的新方式，进一步增强执法透明度、提升执法公信力。

二是积极落实刑事申诉案件信息公开机制。根据最高检颁布的《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》，检察机关应当按照规定通过案件信息公开系统向案件相关人员提供案件程序性信息查询服务，向社会公开重要案件信息和法律文书，实现网上律师预约服务，确保当事人和广大群众能够及时了解办案依据、程序、流程和结果，切实保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，增强检察机关执法办案的透明度，规范执法行为，促进公正执法。这也有利于刑事申诉检察部门借助社会力量做好息诉工作，减轻信访接待、释法说理等息诉任务和压力。所以，应当依照“谁办案谁审核、谁公开谁负责”的原则明确责任，加大审查力度，加强组织领导，落实刑事申诉案件信息公开工作。当前还要重点抓好申诉案件办理信息和刑事申诉复查决定书公开上网相关工作。

三是完善刑事申诉检察法律文书说理制度。强化法律文书说理，有助于当事人全面正确地理解刑事申诉检察部门的执法行为和所作决定的事实、法律、政策依据，增强对执法结果的认同，促进息诉息访。最高检《关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》对完善法律文书说理制度提出了明确要求，在制作刑事申诉检察文书中，无论是纠正或者维持原处理决定、抗诉或者不抗诉、赔偿或者不赔偿，都要针对申诉人的诉求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面，进行理性、平和、文明、规范的回应和释法说理，注重法、理、情相结合，切实增强文书的说服力和公信力。

（四）强化刑事申诉检察工作反向审视和源头治理工作，提高监督效能

规范执法行为、提高办案质量，杜绝冤假错案和执法不公正、不规范行为的发生，是从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题的治本之策。最高人民检察院明确提出，要坚持标本兼治、源头治理原则，健全源头治理机制。刑事申诉检察部门可以说是刑事案件质量的最后一道检验关口，对执法办案质量问题及其成因有更深刻、全面的认识，理应发挥职能优势，对促进源头治理、提高办案质量发挥积极作用。刑事申诉检察部门应当逐步建立相关机制，结合办理刑事申诉、国家赔偿案件，定期或不定期地对侦查、审查逮捕、审查起诉等办案环节存在的问题进行分析，有针对性地提出规范执法、改进工作的意见建议，提出有情况、有对策的分析报告，从源头上预防和减少刑事申诉、赔偿案件的发生。对于人民法院、公安机关的执法司法工作，也要进行经常性的个案监督和类案剖析，认真查找突出问题和制度漏洞，通过检察建议等方式进行反馈，督促其完善制度、规范执法。

（五）积极开展国家司法救助，彰显司法人文关怀

2014年，中政委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院；公安部、司法部联合下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，对国家司法救助基本原则、救助的对象、救助的方式和标准、救助程序、救助工作的组织领导等都作了明确规定，最高人民检察院也出台了贯彻实施意见。与以往的刑事被害人救助相比，国家司法救助扩大了救助范围，强化了资金保障，调整了审批权限，大大提高了救助工作的广泛性和时效性。司法救助能够体现司法的人文关怀，有利于维护社会公平正义，提升检察工作亲和力、公信力。在司法救助实践中，应当注重坚持主动救助原则，在遵循辅助性救助、公正救助、及时救助、属地救助等原则的同时，增强救助的主动性，发现符合条件的当事人或其近亲属时应主动告知其获得救助的权利，为当事人申请救助创造条件、提供便利。对于当事人提出救助申请的，要及时认真审查。当其他部门将申请司法救助的案件移送至刑事申诉检察部门后，刑事申诉检察部门应当及时受理、认真核实申请人提供的申请材料，严格遵循审批程序，切实提高工作效率。

刑事申诉检察部门还应根据中央和最高检的文件精神，将开展司法救助与复查刑事申诉有机结合，探索适合各自地区实际情况的司法救助实施办法，探索将经济救助、法律援助、心理辅助、社会扶助、回访帮助等多元化司法救助机制融入执法办案中，充分发挥司法救助在解决信访当事人的法律诉求、生活困难、心理障碍等信访矛盾中的积极作用，通过司法救助打开申诉人的“心结”，促进“息诉罢访、案结事了”的执法目标的实现。

（六）加强刑事申诉检察组织建设，保障改革任务顺利实施

按照中央和最高检关于涉法涉诉信访工作改革的要求，刑事申诉检察工作不仅要化解社会矛盾，而且要抓好执法办案；不仅要纳入法治轨道解决，而且要妥善解决群众诉求；不仅要加强司法救济，而且要强化法律监督。这对刑事申诉检察部门的职能定位、组织建设和刑事申诉检察人员的专业水平、监督能力都提出了更高的要求。从目前的情况来看，全国绝大多数检察院的刑事申诉检察业务与控告检察业务由同一个部门承担，既负责受理和分流案件，又负责审查和复查案件。虽然控告检察和刑事申诉检察工作同为检察机关职能体系中的一部分，但控告检察作为案件线索进入检察机关的第一个关口，刑事申诉检察作为检察机关刑事诉讼活动的最后一道关口，⑷两者在职能属性、目标定位、业务范围、办案程序、监督手段及人才需求等方面都具有较大差异。实践中，许多地方反映因控告和申诉的业务种类繁多，工作难免互相牵扯精力，导致两方面的工作都疲于应付，影响其各自工作的开展和职能的充分发挥，而且一个部门中呈现出“诉访不分”和“转办不分”的工作局面，也影响了“诉访分离”的改革目标的实现，影响了控告检察和刑事申诉检察队伍建设和工作创新。因此，笔者认为，可以在本轮检察改革中，按照刑事申诉检察和控告检察职能定位的不同，重新科学设置、整合内设机构和岗位，在部分基层院试点探索更加符合检察权行使规律的控申组织架构模式，通过优化内部机构设置，最大限度提升改革的成效。

【注释与参考文献】

⑴参见苏力：《上访——中国司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第208页。

⑵参见陈桂椂、春桃：《处理涉法上访的实践与探索》，人民出版社2005年版，第98页。

⑶参见刘太宗、李高生：《刑事涉检信访工作探讨》，载《中国刑事法杂志》2012年第12期。

⑷参见陈磊：《申诉检察与控告检察适当分离的理论分析与实践考察》，载《人民检察》2013年第6期。