行政滥诉的司法认定及规制

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一

行政滥诉的认定标准

行政滥诉的构成要件。结合我国现有立法及司法实践中的典型案例，笔者认为滥用诉权的构成要件应为缺乏诉的利益、当事人具有主观恶意、诉讼手段非必要性、客观上造成不良后果、滥诉行为与不良结果之间存在因果关系。司法实践中认定行政滥诉要结合行政滥诉的构成要件综合考虑，特别是要考虑当事人是否具有诉的利益，重点关注这种诉的利益是否具有直接性、相关性，对于相对人采取滥诉行为的表现形式及违背诚实信用原则的轻重程度情节进行考量并结合滥诉造成的严重后果进行综合评判，最终通过司法认定其行为属于行政滥诉行为。

行政滥诉的司法认定程序。一是无论是在立案阶段还是在审理阶段，立案法官和审理法官均有权依职权启动诉权滥用认定程序。在立案阶段以依职权启动为原则，在审理阶段以依职权启动为原则、当事人申请启动为例外。二是法院应该采取听证会的方式认定当事人构成滥诉。之所以召开听证会是为了充分听取双方当事人的意见及抗辩，对案件事实达到全面掌握。在听证期间，可由依申请启动滥诉程序的当事人自行调查、收集相关证据材料。当事人无法自行收集信息时，可以申请法院依职权调取相关滥诉证据材料比如重复诉讼的案件信息。法院调取滥诉行为人的相关证据材料后，应举行听证会充分听取各方意见对事实情况进行说明，排除径行裁定不予受理或驳回。三是行政诉权滥用的认定组织。滥用诉权的认定应由审判员组成的合议庭进行评议后判定并经过审委会讨论通过后，方可作出裁判文书且文书应该向社会公众公布。四是滥用诉权的事实理由、证据材料、结论应该在裁定不予受理、裁定驳回起诉法律文书中载明。卷宗中应该附当事人起诉的相关案件检索报告、大数据平台查询报告作为佐证。

二

行政滥诉的实践表现形式

违背诚信原则、缺乏诉的利益多次提起行政诉讼。陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复议案中，江苏省南通市中级人民法院在该案中将有违诚实信用原则作为认定当事人滥用行政诉讼权的标准之一，这被认为是民法领域的诚实信用原则在行政法领域中的适用。最高人民法院通过公报案例的形式总结了滥用诉权的行为特征，即起诉行为没有诉的利益、存在不正当目的、违背了诚实信用原则、诉权行使的不必要性，这被认为是我国首次使用司法权对行政滥诉行为进行的界定。在司法实践中，这类案件大部分集中在征地补偿、行政赔偿类案件，当事人在核心利益得不到满足后，提起大量没有直接诉的利益的政府信息公开案件、申请履行法定职责、行政不作为等案件。

变化主体、变换理由多次起诉。滥诉一般均存在着核心诉讼以及围绕核心诉讼产生的连环诉讼、外围诉讼。这种诉讼模式并不是行政诉讼合理的演进过程，当事人并不是以实质解决纠纷为目的，而仅仅为了一个又一个诉讼消减之前已经完成的诉讼程序，破除已发生法律效力的复议决定、司法裁判的拘束力，造成诉讼程序空转，以达到向行政机关、司法机关施压，实现自身核心利益的目的。

变化理由重复诉讼表现为，当事人通常会通过不同角度、不同表述方式对同一事项反复提起行政诉讼，或是提起虽然形式上、表示方式上有区别然而请求的实质内容具有一致性的诉请。

主体身份的变化表现为，当个人权利用尽后，当事人变化起诉主体继续诉讼，这种主体身份的变化可能是一个人也可能是多人甚至于鼓动引导一个群体重新启动诉讼程序，向政府、法院施压。一般情况下变化的身份均和当事人具有密切的关联性，多是亲属、同事、同学、朋友甚至是基层组织成员。在这种情形下，法院应该运用智慧法院大数据平台调取其一定期间内的诉讼请求、理由判断是否属于变换理由、形式提起的诉讼。运用公安机关人口信息系统查询判断不同起诉人之间的社会关系综合判断是否属于滥用行政诉讼权行为。

三

行政滥诉的立法规制

立法需要吸收目前理论界、司法实务界及域外法律对行政诉权滥用成果，形成普遍适用的规制滥诉的法律及司法解释。借鉴理论界对于行政滥诉构成要件的研究成果，将主客观条件、因果关系等吸收至立法中。借鉴司法实践关于滥诉的认定条件及程序将诉的利益、诚实信用原则、目的不正当性等纳入立法考量。也可借鉴域外法律关于滥诉的规定制定滥诉法，以此，建立我国行政诉讼滥诉的预防、识别、化解、认定、惩治机制。

完善政府信息公开制度。政府信息公开制度门槛较低、成本较低导致不少群体为了实现不正当目的申请信息公开，成为行政滥诉的典型表现形式，为此应当完善信息公开制度。一是采取分层次政府信息公开收费制度，建立不同梯度的收费制度，合理设置申请时段、申请数量以及收费标准，对于一定时间段内反复多次申请信息的实行累计收费制度。二是对于当事人的申请要说明其申请目的、用途，对于申请人的目的及用途不合理的，应设置拒绝程序。

构建行政诉权滥用经济罚则制度。为避免滥用行诉权的不断提起，增加其经济成本，对滥诉行政相对人科以经济罚则是有效的路径。比如对于滥用诉权当事人予以经济规制，减免当事人的诉讼费用由滥用诉权的当事人承担，还可以对滥权者进行经济处罚。

构建行政诉权滥用惩戒制度。可以借鉴民事执行案件中失信被执行人名单制度，建立滥用诉权当事人行政诉权失信名单制度。对于认定为诉讼滥用的当事人可以通过报纸媒体向社会进行公示以达到对滥用诉权当事人的教育、警示作用。

建立诉讼失权制度。除了适用经济罚则、惩戒制度外，借鉴域外诉权规制理论尝试建立诉讼失权制度。对认定为滥用诉权的当事人，禁止其在无律师代理的情况下在本辖区内提起新的诉讼。

构建行政诉讼侵权责任制度。借鉴民事领域滥用诉权侵权责任制度，结合域外司法实践，构建我国行政诉讼侵权责任制度。权利滥用者给行政机关造成的损失应该承担损害赔偿后果。这种后果除了消除影响、赔礼道歉外，还应当承担对方当事人为应对该案而付出的所有费用，包括对方当事人为了应诉而付出的诉讼费、律师费、误工费及其他损失。

（作者单位：大连经济技术开发区人民法院）