检察机关民事行政案件执行监督正当化分析

作者 陶卫东 “转自政法论坛公众号”

陶卫东 中国海洋大学法学博士研究生 山东省即墨市人民检察院检察长

摘要：检察机关对民事行政案件执行实施监督，是检察机关履行法律监督的重要组成部分。然而由于立法对民行执行监督规定的抽象化，以及监督方式的不规范性，导致了民行执行案件始终游离于检察机关的法律监督之外。随着检察机关职权的逐步强化和司法体制改革的迫切需求，检察机关对于民事行政案件执行监督的必要性逐渐显现出来。因而，为了实现检察机关对民事行政案件执行实施有效监督，有必要对监督的法理依据、指导原则、方式方法等进行科学的设计和规范。

关键词：民事行政执行；检察监督；制度规范

目录

一、民事行政案件执行监督的法律现状

二、检察机关对民事行政案件执行实施监督存在的问题及原因分析

三、检察机关对民事行政案件执行实施监督的法理依据

四、检察机关对民事行政案件执行实施监督的原则与形式

我国民事行政检察监督是宪法和法律赋予检察机关的一项特定的法律监督职能。但长期以来检察机关对于民事行政的检察监督只限于对民事行政诉讼审判，而对由其延伸下来的执行程序的监督，却一直处于灰色地带。在长期以来的法律实践中，法院的执行问题一直遭人垢病。特别是其中的“执行难”，“执行乱”问题，使执行程序中原本就让人质疑的职权滥用，程序不公等现象更加凸显。这就导致：一方面造成法院作出的权威性判决难以实际兑现，导致手持法院生效裁判的债权人的合法权益得不到保障，从而极大地损害了司法权威和法律尊严；另一方面，法院违法的执行行为也时有发生，如部分执行人员非法利用执行困难与混乱之机，“不给钱不执行，给了钱乱执行”，导致当事人不愿打官司、害怕打官司而宁可选择非法讨债，甚至成了审判人员劝说权利人作出大幅度让步接受调解或和解的理由，进而引发严重的社会问题。

一、民事行政案件执行监督的法律现状

我国目前的法律对民事行政案件执行的监督主要体现在两方面：外部监督和内部监督。其特点表现在，外部监督不规范，内部监督太软弱。外部监督主要分为司法监督，立法监督，政党监督，舆论监督等。内部监督则是指法院内部的自我监督。司法监督主要体现为检察监督，关于民事行政的检察监督主要体现在民事诉讼法和行政诉讼法中：如民事诉讼法第14条，第185条，行政诉讼法第10条规第64条的规定。

尽管有相应的法律法规来作为检察机关监督民事行政执行的依据，但是由于法律本身的高度模糊与操作性的缺失，却让检察机关的执行监督陷入了更加尴尬的境地。首先是在对法条的理解上，对民事执行监督权产生争议。民事诉讼法第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这里有关部门就开始咬文嚼字，既然法律上明确规定，检察机关只是对审判活动进行监督，那么检察机关就不能将监督的权力延伸到执行领域。有学者对此进行大量的论证：因为“审判活动”是包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭义地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，既违背了立法原意，又会与民事诉讼法第208条，第185条之规定相矛盾。其次是最高院的司法解释加以阻挡。最高人民法院的司法解释规定：“人民法院为保证生效判决、裁定及其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。”此司法解释造成了检察机关面对当事人的申诉请求时的无能为力，只能采取抗诉之外的监督方式，监督的权力受到了严重的制约。再次就是，行政诉讼法第64条的规定，检察监督的执行监督的对象是针对已经生效的判决、裁定，这样就把检察机关的执行监督界定在事后监督的定位上，而这种事后监督的效果最终还是要取决于法院的改判，这样监督的效果是意料之中的。

立法监督也称人大监督，人大监督更倾向于是一种宏观层面上的监督，这种监督不能过分干预具体案件的办理，否则就有威胁司法权威的嫌疑。实践中，特别是一些地方的人大常委会领导包括人大代表在行使法律监督权时，有的要求承办法官直接汇报案件细节；有的要求调阅全部案卷材料进行审核了解；有的则直接向办案法官表明结论；有的甚至带着一方当事人找到法院院长，直接要求对该案件如何处理。人大代表个人在实质上是不宜代表人大这一权力机关来对具体个案行使法律监督职权的。从微观上看，此做法可能使案件或纠纷中的一方当事人感到满意，但是，有可能遭到另方当事人或其他涉案人的不满。从宏观上看，这种“纠错”措施实属法律程序之外的行为，实质上是对法官审判活动的一种直接干预，难免有违宪之嫌。因此这种监督就显得比较混乱，不能有效而公正地去制约执行中的偏差与违法行为，有时候甚至还由此衍生出一些违法的执行行为，具有很大的局限性。

政党监督，主要是一种行政管理上的监督，其监督方式主要是党组织的纪律检查和行政机关的监察，它更多体现在对法院人、财、物的影响上，因而不是一种完全程序化的监督手段，带有一定任意性。特别是由行政机关监督行政案件的执行，等于是监督法院执行自己的财产，容易产生利益保护主义及抵触情绪，其负面影响明显大于正面影响。

舆论监督，主要是媒体监督，这种监督的好处就是影响大，覆盖面广，但是舆论监督本身的异化带来的负面影响，客观上制约了其监督作用的发挥。舆论监督是建立在客观公正，真实的基础上，它是要靠群众的信任，才具有很强的生命力。但是舆论最重要的弱点就是容易沦为某些利益争斗的工具，从而丧失了原来应该具有的客观公正的地位，降低了自我的公信力。比如利益的一方为了宣传造势，给司法机关施加压力，不惜用重金收买记者，再加上媒体自身从业人员的素质参差不齐，致使这种监督一种处于高风险的顶端，并不能保证监督的权威性与专业性。

综上所述，民事行政执行的外部监督总体上表现为，监督主体政出多门，但是各种监督都有自身无法摆脱的局限性，再者就是监督的方式比较随意，混乱，在程序上就不能保证监督的公正性。同时监督方式不具备一定的专业性，缺乏相应的权威性。

内部监督主要是法院内部的自我监督。根据人民法院组织法的规定，我国法院组织系统是按照上下级之间监督关系构建的，因此，上级法院对下级法院的执行行为有一定的监督权。从1998年7月18日起施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第15部分专门规定了执行监督;2000年1月14日最高人民法院又下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，使该《规定》的合理性值得怀疑。从微观的角度来讲，首先，审判权、执行裁定权与具体执行权多由同一法院行使。在民事诉讼中，绝大多数的案件是由作出判决的法院执行的。由于我国宪法只规定了人民法院独立行使审判权，而不是法官的独立。因此，审判法官、执行法官、执行员都隶属于同一个院长领导。在这种体制下，即使他们发现了彼此之间的违法行为，也大多以“维护法院公正形象”为由而采取包容的态度。其次，监督的程序运作不明。根据《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，高级人民法院对下级人民法院的违法、错误的执行裁定、执行行为有权进行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正，但具体应当适用什么程序则没有规定。最后，就是法院内部的监督缺乏程序保障机制，监督流于形式。尽管法院内部现在已经将执行裁决权与执行实施权分离开来，但是从整体上来讲，仍然属于自己来监督自己，这也是法院内部监督的局限性，它是无法摆脱这种阴影的。

二、检察机关对民事行政案件执行实施监督存在的问题及原因分析

从上述的论证来看，民事行政案件的执行活动并不是缺少监督，而是监督的力度不够，方式不规范，以至于监督的效果不能很好地保证法院执行的落实，出现了林林总总的社会问题。而作为国家的法律监督机关，检察机关有必要进行更加规范和强硬的介入，一方面规范法院的执行行为，另一方面也利于缓解法院执行难，执行乱的问题。但是事实上，检察机关虽然被看作是比较权威而专业的监督机关，但其目前在实施执行监督上依然存在着不少的问题。

（一）观念上的问题

观念上的问题其实是最难改变的。在器物，制度，观念这三个层次上，观念层次的变革是最难的，因为它牵涉到一个文化的信仰系统，价值系统，社会习俗等最内层的素质，是一种文化的基本价值所在；而它也是最必要的，因为惟有这一层次的现代化才能真正从根本上促进一项现代制度的最终形成。检察机关长期以来一直被人们看作是处理刑事犯罪的机构，很少有民众因为民事的纠纷而去找检察院，毕竟民事纠纷是私人权利之间的纠纷，而检察院则行使的是国家公权，公权不应该过分地干预私权的行使。这是人们对于法律的一般认识。除非民事执行的法官有明显的徇私枉法的行为存在。这就是一个大的背景。如果真正要确立检察机关对于执行的检察监督，那就首先需要民众在观念层面上认可。这就有必要加大检察机关对于民行案件执行的法律监督的宣传力度，让人们从慢慢了解，认识，到接受。其次就检察机关本身的认识问题。检察机关对于民事行政案件的执行监督，在一定程度上容易把本属于法院范围内的信访、投诉引到检察院身上来，造成引火烧身。因此，从部门利益出发，检察机关不一定能积极去践行民事行政案件的执行监督。再次就是法院的排斥。基于监督者与被监督者之间天然的矛盾性，被监督者必然会排斥监督者的监督行为，甚至有的法官认为检察院的监督是对法院的不信任。

（二）法律法规的制约

检察机关对于民事行政案件执行的检察监督法律依据源自于宪法，具体依据则来自于两大诉讼法，这在前面已经说明。由于两大诉讼法没有对执行的法律监督给予明确的规则指引，只是对发生法律效力的错误裁判的监督给予了立法支持，加之民事行政审执工作的最终分立和法条语义的不完整性使得检察机关对民事行政执行活动的监督被排斥在外，以致对执行活动的监督出现遗漏。因此，应在民行诉讼法中明确规定检察机关对执行活动依法享有监督权，避免民事诉讼法第14条，行政诉讼法第10条条文规定的不严密。从而在总则部分将检察机关民事行政监督的外延扩展为整个民事行政诉讼活动的全过程，同时相应地在“执行程序”一编中增加民事行政执行检察监督的具体规定，明确监督的范围、方式、条件和具体程序，依法明确规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施，使得民事行政执行检察监督具有较强的可操作性。

（三）监督方式的单一性

根据我国民事诉讼法与行政诉讼法的规定，抗诉是检察机关民事行政诉讼监督惟一合法有效的方式，并且是基于审判监督程序的抗诉而非上诉程序的抗诉，监督的手段、方式单一，不利于检察机关实行监督。民行检察监督方式即检察机关监督民事诉讼、行政诉讼的具体途径和方法。现行民事诉讼法和行政诉讼法对检察监督方式的规定都只有一种—抗诉。抗诉制度作为民行检察监督的惟一方式，它却属于事后监督机制，对于．常态下的民事诉讼活动没有任何干预，因此，对于在裁判生效之前的审判环节，即使法院存在司法不公、侵害当事人合法权益等情况，检察机关也不能进行及时纠正，只能等到判决生效之后经过提出抗诉进行监督，抗诉制度滞后性的这一弊病，致使当事人的权利不能得到及时有效的保护。

当然，以上几点只是检察机关在民行执行监督中比较突出的问题，其间还存在着许多需要协调和解决的问题。比如检察人员在民行执行监督中业务知识的储备，检察人员的职业素质，法院对检察机关抗诉的改判率低下等。诸如此类，都需要我们首先从宏观上来对检察机关的监督进行定位，然后逐项去梳理、落实。

三、检察机关对民事行政案件执行实施监督的法理依据

检察机关一方面在民事行政执行监督上不断地受到法院的排斥，另一方面在执行监督方面，其自身确实存在着这样或那样的一些问题，那为什么检察机关还有必要对民事行政执行进行所谓必要的监督呢？从理论的角度上讲，到底是什么在支撑着检察机关去对民事行政执行活动去实施监督呢？下面笔者就这个问题，作进一步的探讨。

（一）检察机关的监督享有绝对的权威性与专业性。我国宪法第129条规定“：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”凡是涉及国家法律实施的活动，都属于法律监督的对象。根据宪法的规定，实质上就是确立了检察机关在法律监督上的绝对权威地位。而检察机关与审判机关在宪法体制上是平等的司法机关。若单纯从监督与制约的角度出发，检察机关作为国家的法律监督机关，形成了检察权与审判权制约与被制约的关系。民事行政执行活动，可以看作民事行政审判活动的延伸，它们都是审判权的另外一种表现形式，这样从法理的角度上讲，都是处于被监督的范畴之内的。因此，检察机关在对民事行政执行活动的监督上具有不容置疑的权威性。至于监督的专业性则是相对而言，如前所述，我们提到了民事行政执行监督的各种监督方式，检察监督，人大监督，政党监督，舆论监督等。每一种监督都有自身不能摆脱的局限性。与检察监督相比，其余的监督方式，都是局限在某一个领域内，都有自己的监督内涵，不专司某一个具体案件的监督，否则就可能损害的法院办案的独立性。而检察监督则专司法律领域，对每一个案件都有充分而合理的监督权，它甚至能深入到某些案件的办理过程中，对其办案的程序进行监督，以保证案件办理能按法定程序进行。还有一个重要的方面就是监督人员专业知识素养，这个方面，检察机关则有着得天独厚的优势。也可以说由内行来监督内行会更有利。

（二）坚持客观立场，一切从案件情况出发；追求司法公正；注重程序公正；坚持依法回避。检察机关作为一个外部监督的第三方，它必须具备客观公正的义务。正如刑事诉讼法所规定的，检察机关引导侦查机关侦查取证，既要引导侦查机关收集犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的有罪证据，又要积极收集无罪证据。检察机关在刑事侦查程序中的监督尚且如此，在民事行政执行监督中也必然遵循这样的职业操守。而检察官作为法律监督的执行者，必须在各方利益间寻求平衡和适度，其惟一的标尺就是公平正义。而自我监督更注重部门和小团体利益，有时甚至不惜牺牲公平正义来维护自身的形象。因此，相对于法院内部的自我监督，检察机关的外部监督更能体现出监督的内涵，它摆脱了法院“自己监督自己”的窠臼，让司法监督重新回归了它本来的层面上来。

（三）权力制衡理论决定了检察机关执行监督的定律。法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”那么确保权力合法行使的基本途径就是对拥有权力的人实施监督，对权力进行制约，即通过“他律”来促进“自律”。民事行政执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，它的行使也不能失去制约与监督，但执行当事人占有的信息、资源以及能量却无法对执行权形成相应的制约。因此在当事人自身具备的权利处在无法与公权力相抗衡时，“以权力制约权力”就成为惟一选项。与执行权主动性和灵活性相对应的是，这种制约也应当是经常的、及时的、透明的、程序化的。选择专业化程度较高、有严格程序保障的检察监督进行制约应当是一种较为合理的做法。所以，运用这个古老的定律来解释就是，从执行权一诞生开始，检察监督就是来制约它的运行的。

四、检察机关对民事行政案件执行实施监督的原则与形式

我们在设计一套制度的同时，总是必须会有一定的原则和指导思想来做指引，而这个原则与指导思想不但要遵守一般的理论原则，还必须要有自身的特色，能够担当起宏观调控的作用。作为检察机关实施民事行政执行监督的这套制度，也必须要有一套原则来做指引与导向。民事行政执行监督是检察制度的重要组成部分，具有法律监督的本质属性，民事行政检察制度有其自身特有的制度运行规律，因此，民事行政检察制度除了遵守民事行政诉讼原则外，还应遵循自身所特有的原则。

（一）全面监督的原则

这个原则主要是针对程序上的监督方式。目前我国的民事行政检察监督主要是一种事后监督的方式，即抗诉。而对于诉讼之前的各个程序的监督却无法触及。这种只重治理，而轻预防的措施，不符合监督理论上的效率与经济的原则。因此，在设计制度的时候，我们不但要巩固抗诉地位的独立性，而且还要争取在原有的基础上，把监督的力度向前延伸，做到监督方式的多元化，比如实行提诉监督、参诉监督、抗诉监督、执行监督等，实行抗诉与多重监督方式相结合的立体监督模式。

（二）有限监督原则

有限监督的原则主要是针对检察监督自身的属性来设定的。检察机关作为一个监督者，它也是监督权的行使者，因此在权力的行使上也应有一定的边界。检察机关所进行的民事行政检察监督在理论上涉及案件的合法性和合理性监督两个方面，但在司法实践中，应把监督重点放在案件合法性监督上。从法院的角度来看，如果检察机关对案件的合理性进行监督，将与法院的自由裁量权发生冲突，有干涉审判独立之嫌。从当事人的角度而言，检察机关过多关注案件合理性问题将与当事人处分权发生冲突，有违私法自治。因此在监督权的行使上应该更注重对于法律客观公正的维护，不能越俎代庖，跨越了监督的界限。

（三）依当事人申诉原则

这个原则主要是解决公权与私权相互矛盾的问题。公权行使的界限要止于合法私权的行使之下。公权不能主动去干预私权的行使，民事行政执行活动的检察监督应当以当事人提出申请为前提，检察机关不应主动启动监督程序。检察机关的监督应当视为对当事人的权利救济，应遵循民事诉讼的意思自治原则。因此，检察机关启动民事行政执行监督程序应当以当事人提出申请为前提（涉及到公益诉讼的除外）。

基于以上原则，我们在整合构建现有的执行监督制度上，必须要注重以下几点：坚持事前监督与事后监督相结合；坚持以申请人申请为前提；坚持适度监督为核心。从宏观层面上，我们必须要做到的是：首先要完善立法，建议立法机关加强对有关法律的修改与完善工作，明确民事行政执行监督的范围规定；废除某些不合理的规定，使民事行政执行监督上有依据，下能操作。其次是要转变观念，统一认识，明确检察机关执行监督的立法依据，不能出现监督者与被监督者相互扯皮打架的现象。再次，充分发挥检察院在民事行政执行阶段刑事监督职能，加大对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的立案侦查力度，这是加强执行监督的一个重点。

从微观的层面上，我们所要整合的就是针对检察机关实施民事行政执行监督的方式单一化，加强监督形式的多元化。对于检察机关民事行政执行监督的方式，根据上述的原则和实践经验，主要应整合为以下几种形式：

1．抗诉。这主要是针对已经生效的判决或者裁定，在执行过程中如果发现其认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误，违反法定程序等情形的，有权按照审判监督程序提出抗诉，这依然是最强有力最主动的监督方式。

2．检察建议。对不适宜以抗诉方式启动再审纠正的裁定、执行决定及具体执行实施行为，以及虽可再审但检法协商一致的，可以检察建议的方式要求执行法院和执行法官及时纠正。这主要是考虑到参与监督的方式，将监督延伸到具体的执行过程中来。

3．发出纠正违法通知书。纠正违法通知是指检察机关对民事、行政执行中较严重的违法行为提出书面纠正意见，并通知法院予以纠正的一种监督方式。纠正违法通知书的法律效力与检察建议相比较高，但其适用对象相对较为狭窄，主要适用于违法程度较为严重的情形，一般情况下执行部门均应当依法接受并按法定程序处理，或者采取相应措施自行纠正违法行为，以确保其严肃性。

4．执行的现场监督。对于一些有重大影响的案件，检察院可以派员到执行现场，监督执行过程是否违法，对现场监督中发现执行法官违背实体法或程序法规定的，可及时提出纠正意见。这种方式一般可以与第三种方式联系起来使用，以增强监督的力度。

5．提起异议之诉（对于公益诉讼的执行监督）。在法院对生效的判决强制执行过程中，案外人可针对执行标的向法院提出异议。从法律上讲，异议之诉的主体应当是公民、法人或其他组织，检察机关一般情况下并不具有异议之诉的资格。但当涉及国家和社会公共财产被错误执行而无人提起异议之诉时，检察机关作为国家和社会公共利益的代表，应该成为异议之诉的主体，对国家和公共利益进行保护。

6．追究刑事责任。加大对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的立案查处力度，这既是检察机关查办职务犯罪、惩治腐败的神圣职责，也是对执行活动实施监督的重要手段。这恰恰也是不法法官最惧怕的一种手段，它具有很强的威慑力。

当然，理论上检察机关的执行监督手段应该远远不止这些，只是联系到我国的实际情况，以及考虑到监督手段得到实行的可能性，进行了必要的筛选与沉淀。总而言之，检察机关实施民行执行案件的检察监督，究其实质，可以归结为监督与被监督的制度建构，体现的是监督者与被监督者之间的博弈，说白了就是人与人之间的关系，突出的还是最难以改变的观念层面上的问题。检察机关要加强对法院执行阶段的法律监督关键是要彻底改变现存的轻视民行检察的错误观念，争取各方面的重视和支持，努力提升民行部门地位，建立科学的选人用人、素质培养、绩效考评和奖惩激励等机制，加强民行检察队伍的专业化建设，不断提高民事行政案件执行监督能力。而法院就是要自觉去面对监督，不断地提高执行人员的素质与办案水平，做到案案经得起监督。接受监督，一方面能够通过正当的监督程序来反证案件审判的公正与公平；另一方面也有利于执行难，执行乱问题的解决。惟有监督者与被监督的观念与行动的完美践行，才能达到监督的最佳效果。